Fecha de publicación: 28/01/1992
Categoría: DECRETO

---

PROCESOS LEGISLATIVOS
EXPOSICION DE MOTIVOS
CAMARA DE ORIGEN: DIPUTADOS
EXPOSICION DE MOTIVOS
México D.F., a 19 de noviembre de 1991.
INICIATIVA DEL EJECUTIVO


(Iniciativa de decreto que adiciona el artículo 102 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos)

El secretario diputado Sergio César Alejandro Jáuregui Robles:
<
Ciudadanos secretarios de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión. - Presentes.

Por instrucciones del ciudadano Presidente de la República y para los efectos constitucionales, con el presente adjunto a ustedes, iniciativa de decreto que adiciona el artículo 102 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, documento que el propio Primer Magistrado de la nación propone por el digno conducto de ustedes.

Reitero a ustedes en esta oportunidad las seguridades de mi atenta y distinguida consideración.

Sufragio Efectivo. No Reelección.

México, D. F., 18 de noviembre de 1991. - El Secretario, Fernando Gutiérrez Barrios.

<
Ciudadanos secretarios de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión. - Presentes.

El pasado primero de noviembre, al rendir el tercer informe sobre el estado general que guarda la administración pública del país, anuncié ante esa honorable representación nacional que propondría a la consideración del Constituyente Permanente elevar a rango constitucional la protección que brinda la Comisión Nacional de Derechos Humanos. La presente iniciativa tiene ese fin.

El objetivo inicial de esta propuesta del Ejecutivo a mi cargo, es el de estatuir al más alto nivel normativo, la existencia y funcionamiento de instituciones que, en los diferentes órdenes de gobierno, coadyuven a hacer realidad uno de los propósitos fundamentales de mi administración: promover y preservar el respeto a los derechos humanos y la protección de su ejercicio pleno.

Desde el inicio de mi gobierno he señalado que la impunidad será firmemente combatida; que nadie está por encima de la ley ni tiene, en su aplicación, prebenda alguna para violar los derechos humanos.

La lucha contra la impunidad es nuestro compromiso permanente; sea que se trate de delincuentes o bien que provenga de quienes tienen a su cargo la persecución de aquellos. El fin no justifica los medios. La inobservancia de la ley y la violación de los derechos humanos por unos u otros, seguirán siendo severamente castigadas.

A ello a obedecido que desde el principio de mi mandato haya propuesto a la consideración del honorable Congreso de la Unión diversas iniciativas en materia penal; todas ellas con el propósito fundamental de humanizar el derecho penal y mejorar los procedimientos relativos en estricto respeto y preservación de los derechos humanos.

Así, en diciembre de 1988 propuse a ese honorable Congreso de la Unión y fueron aprobadas, reformas al código sustantivo y a los de procedimientos penales para dar respuesta a una demanda generalizada de la población, en el sentido de garantizar la seguridad pública, a través de la mejoría de los instrumentos y recursos que el Estado tiene a su alcance para tal fin y mediante una mayor penalización de los delitos graves, claramente identificados y repudiados por la sociedad mexicana. Propusimos asimismo, incrementar la penalidad por el acopio de armas; conducta delictiva que debemos combatir con eficacia.

Posteriormente, en el mes de octubre de 1989, a iniciativa del Ejecutivo a mi cargo, el honorable Congreso de la Unión tuvo a bien aprobar reformas a los códigos Penal y de Procedimientos Penales Federal y para el Distrito Federal, a fin de facultar al Ejecutivo para conceder indulto, bajo circunstancias calificadas, a quien hubiera delinquido por motivaciones de carácter político o social. A esta determinación adoptada en el orden federal se sumó la voluntad y decisión de los gobiernos de las entidades federativas, al promover reformas legales similares en el ámbito local y la amnistía de sentenciados por los mismos motivos. Esta política dio como resultado la liberación de 631 personas.

Más recientemente, a fines del año pasado, sometí a la consideración del honorable Congreso de la Unión y fue aprobada, una iniciativa de reformas a los códigos de Procedimientos Penales para el Distrito Federal y Federal de Procedimientos Penales. Gracias a estas reformas se han evitado aprehensiones ilegales, interrogatorios violentos, han quedado establecidos los requisitos para que las confesiones tengan legalidad, ha disminuido la práctica de la incomunicación de los acusados y se protege de mejor manera a los indígenas involucrados en procesos penales, asistiéndoles en su propia lengua. Un gran avance de estas reformas lo constituye la potestad que hoy tienen los juzgadores de conceder la libertad caucional por la comisión de delitos considerados como no graves, aunque la media aritmética de la pena exceda de cinco años; reforma que amplió con sentido humanitario una garantía individual consagrada en nuestra Constitución General.

Todo lo anterior no nos es ajeno ni resulta novedoso en nuestro estado de derecho. En México existe una larga tradición jurídica por construir instituciones y medios que garanticen a los ciudadanos y a sus familias el respeto a sus derechos. Ese valor lo hemos aprendido en nuestra historia y es un elemento básico de la organización social y de la convivencia pacífica y en armonía al interior del Estado mexicano.

Desde 1917, nuestra Constitución ha agregado a las garantías individuales, garantías sociales en salud, educación, vivienda y trabajo. En el ámbito de las normas legales y sus procedimientos los mexicanos nos preciamos de haber creado, desde 1847, con el juicio de amparo, un avanzado instrumento jurídico que asegura la protección de la justicia federal en contra de cualesquiera violación de garantías individuales.

México vive ahora una gran transformación, quizá no menos intensa que en otras partes del mundo, pero con un sello propio y con determinación de los propios mexicanos. El nuestro es un cambio para asegurar la presencia de nuestro país en el mundo del próximo siglo, soberano, más libre y sobre todo, más justo.

Nos hemos comprometido a que este proceso de cambio se dé por la vía del derecho; único medio que da permanencia efectiva a la transformación, respeta la dignidad y libertad de cada uno y da sustento firme a la promoción de la justicia.

El cambio ha significado dar pasos importantes para construir una nueva relación del Estado con la sociedad. Estos pasos se han dado, como ya expresamos, en la procuración y administración de justicia, en la vigilancia permanente para evitar y sancionar las violaciones a los derechos humanos, en la plena libertad de expresión y de prensa, de tránsito y de petición, principalmente.

Con este mismo ánimo, en el sentido de coadyuvar a la mejoría tanto de los sistemas de procuración y administración de justicia, como, en general, de los procedimientos que son responsabilidad de las autoridades de la administración pública, se creó en el mes de junio de 1990 la Comisión Nacional de Derechos Humanos, concebida como una institución que sirviera, fundamentalmente, para dar cause a la participación activa de la sociedad en la identificación y denuncia de los actos de las autoridades que en cualquier forma comportan o puedan comportar la violación de derechos humanos, así como para promover la defensa efectiva de los particulares frente a tales actos. Un dato significativo a este respecto es que en lo que va del presente año, la Comisión Nacional de Derechos Humanos ha recibido casi 3 mil 400 denuncias; más de la mitad de ellas han sido satisfactoriamente resueltas. Hemos asumido el compromiso de dar una respuesta eficaz a las recomendaciones de esa institución.

La comisión así, ha venido a ser y se ha consolidado como un espacio para la expresión libre de una parte de los problemas que aquejan a la ciudadanía y ha constituido un medio eficaz para la solución de muchos de ellos, con lo cual ha tenido una nueva expresión la voluntad democrática del Estado mexicano.

La creación de la comisión se inscribe, además, en el marco de la cooperación entre los estados para enfrentar asuntos de interés recíproco de la comunidad internacional. En efecto, México se ha comprometido internacionalmente en la protección de los derechos humanos, mediante la firma de diversas convenciones que prevén el respeto a los derechos y libertades básicos y la obligación de garantizar su libre y pleno ejercicio. Entre ellas, se pueden citar; la Declaración Universal de Derechos Humanos, en el seno de la Asamblea General de las Naciones Unidas; el Pacto de San José (Convención Americana sobre Derechos Humanos); la Convención relativa a la Esclavitud; la Convención Internacional sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial; el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; la Convención Internacional contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes; la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura y la Convención sobre los Derechos del Niño.

En cumplimiento de dichos compromisos internacionales y por ser un principio fundamental, rector de las acciones del Estado mexicano, nuestro país ha adoptado diversas medidas jurídicas que, en algunos casos, han implicado reformas a nivel constitucional o legal; en otros, los cambios se han dado al interior de la Administración Pública Federal, como fue la creación de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, como órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación.

En forma colateral al desempeño de sus funciones naturales de atender e investigar las quejas de la ciudadanía y formular a las autoridades las recomendaciones consecuentes, desde su creación, la comisión se ha abocado a identificar, por su recurrencia, los actos y conductas que conforman el fenómeno de la violación de los derechos humanos en el país; ha realizado los estudios técnicos necesarios y, previas consultas hechas a connotados especialistas en la materia, presentó el Ejecutivo a mi cargo, en su oportunidad, un trabajo que permitió concluir la conveniencia de reformar, con el objeto de humanizarlas, las diversas disposiciones relativas a los procedimientos penales que aplican las autoridades en el ejercicio de las funciones relacionadas con la procuración y administración de justicia. El Ejecutivo Federal hizo suyas las propuestas de la comisión y las amplió, con la misma orientación, mediante la activa participación de sus dependencias competentes en la procuración de justicia. De esta forma, dichas propuestas quedaron plasmadas en la iniciativa de reformas a los códigos de Procedimientos Penales, Federal y para el Distrito Federal, que como ya se mencionó, fue aprobada por ese honorable Congreso de la Unión a fines del año pasado.

Se promovió igualmente, a propuesta de la comisión, una reforma a la Ley Federal de Responsabilidad de los Servidores Públicos para obligar a éstos a dar información a la propia comisión cuando ésta lo requiriese en el transcurso de una investigación. Con ello, la institución ha podido allegarse de mayores elementos de juicio para sustanciar mejor y más objetivamente sus recomendaciones.

La Comisión Nacional de Derechos Humanos ha continuado en esta labor de estudio y formulación de propuestas respecto de la procuración y administración de justicia con el objeto de garantizar de mejor manera, cada vez más, la protección y el respeto de los derechos humanos. En iniciativa por separado estoy presentando a la consideración del honorable Congreso de la Unión, nuevamente, reformas a los Códigos Penal sustantivo y de Procedimientos Penales tanto Federal como del Distrito Federal, una nueva Ley Federal para Prevenir y Sancionar la Tortura y una, también nueva, Ley para el Tratamiento de Menores Infractores para el Distrito Federal en Materia Común y para toda la República en Materia Federal.

Las reformas a los códigos penales tienen como propósito, principalmente, despenalizar conductas delictivas que se consideran como no graves; establecer la pena alternativa de multa a la de prisión para los casos, igualmente, de delitos menores y la posibilidad como complemento de lo anterior, para las personas de escasos recursos de cubrir su caución con facilidades desde el punto de vista económico y administrativo.

La iniciativa de la ley relativa a la tortura propone incrementar la penalidad para quien la practicare o, en el ejercicio de sus funciones, permita que otro u otros lo hagan; además de establecer para éstos, la obligación de reparar el daño, de indemnizar a la víctima o a sus familiares y de sufragar los gastos que hubieren tenido que erogar como consecuencias de la comisión del delito de tortura.
Estas iniciativas recogen las propuestas que al efecto formulará recientemente la Comisión Nacional de Derechos Humanos, como resultado de los estudios y consultas que ha venido llevando a cabo para continuar con su propósito de contribuir a perfeccionar nuestro orden jurídico penal.

La Ley para el Tratamiento de Menores Infractores propone un sistema y métodos más acordes con la realidad social de nuestro país, pero fundamentalmente busca lograr una efectiva adaptación a la vida en sociedad de los menores que infringen a la ley; las más de las veces llevados a ellos por precarias condiciones socioeconómicas y culturales.

Deseamos continuar el mejoramiento de los instrumentos de defensa de los ciudadanos, ampliar los derechos procesales de todas las personas sujetas a investigación de delitos, así como los de quienes los han cometido.

En suma, si las propuestas descritas que propongo a la consideración del honorable Congreso de la Unión mereciera aprobación, México habrá avanzado en el ámbito de la procuración y administración de justicia y con ellos, en la mejor protección de los derechos humanos.

La defensa de los derechos del hombre es uno de los principios que han guiado nuestra vida independiente y que se ha extendido hoy en la comunidad de naciones. Por eso, al asegurar su valor y vigencia en México, cumplimos con nosotros mismos y con el mundo al que pertenecemos.

Este es el contexto en el que inscribe la presente iniciativa. En ellas se propone una adición a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos porque consideramos que conviene a México, dentro del proceso de cambio que vivimos, dotar al Estado de instrumentos con la idea y fines que caracterizan a la Comisión Nacional de Derechos Humanos y, dar a éstos la permanencia necesaria para garantizar eficacia y resultados en el mediano y largo plazos.

La comisión ha sido órgano responsable de proponer y vigilar el cumplimiento de la política nacional en materia de respeto y defensa de los derechos humanos. Los logros alcanzados hasta ahora por esa institución pero, sobre todo, los muchos por alcanzar a futuro en el propósito de mayor justicia social que nos hemos fijado, animan a esta iniciativa.

La comisión se estructuró a la manera de un Ombudsman, institución escandinava encaminada a la protección de estos derechos, de ninguna manera sustitutiva de los órganos encargados de la procuración e impartición de justicia, sino como organismo auxiliar en la defensa de los derechos fundamentales. Al crear la comisión no hubo el simple ánimo de importar una figura extranjera que algunos pudieran considerar que no corresponde a nuestra cultura ni a los orígenes y conformación de nuestro sistema jurídico. La adoptamos, no porque pudiera resultar novedosa, sino porque la experiencia de su funcionamiento en otros estados que ha sido altamente positiva.

En efecto, el éxito de esta figura, que actualmente es acogida en más de 40 países de todos los continentes y de las más diversas tradiciones jurídicas y culturales, radica en la protección que brinda a través de un procedimiento flexible y breve, en el que se investigan las quejas presentadas, procurando alcanzar una solución rápida y, de no obtenerse ésta, se emite una recomendación no obligatoria para las autoridades respectivas, pero que al darse a conocer públicamente, lleva consigo el apoyo de la opinión pública. Las conclusiones de la comisión son meras recomendaciones; es decir, no tienen fuerza coercitiva y no vinculan ni obligan a la autoridad a la cual se dirigen. Este principio es una de las características esenciales del Ombudsman, que lo mantiene al margen de la competencia de todo tribunal u órgano jurisdiccional.

Al crearse la comisión, ya existían en el país algunos organismos con características similares, pero la institución era poco conocida y no existía una idea clara de su naturaleza y alcances. De entonces a esta parte hemos recorrido un gran trecho y la comisión ha venido cobrando arraigo en la sociedad mexicana. A esto contribuyó, sin duda una innovación que introdujimos a esta institución, con respecto a sus similares de otros países y que fue la inclusión en su seno, de un consejo compuesto por 10 personalidades de la sociedad civil, de las más diversas profesiones e ideologías, pero todas ellas mexicanas de reconocido prestigio por su independencia de criterio y su calidad moral.

La comisión ha recibido en forma constante el apoyo de mi gobierno, respetando siempre su autonomía funcional. En varias ocasiones hemos hecho reconocimientos públicos a su trabajo decidido, imparcial y trascendental.

Este breve pero fructífero tiempo de trabajo, ha rendido importantes resueltos y experiencias que permitirán perfeccionar a esta institución. A este propósito estimamos que podría contribuir de ser aprobada, la presente iniciativa. En ella proponemos que el actual artículo 102 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se divida en dos apartados: uno A para recoger el actual contenido de dicho artículo y uno B para establecer la creación de organismos protectores de derechos humanos.

El actual artículo 102 contempla la organización y atribuciones del Ministerio Público de la Federación, en su carácter de representante de los intereses de la sociedad, en su conjunto, por lo que la adición que proponemos inmediatamente después de aquella institución, para aludir a los organismos protectores de los derechos humanos, complementaría y reforzaría el espíritu eminentemente social de dicho precepto.

El aparato B del artículo 102 establecería la existencia de un organismo de defensa de los derechos humanos estructurado a partir de una ley que expidiera el honorable Congreso de la Unión y facultaría a las legislaturas estatales, para crear organismos equivalentes a nivel local.

La iniciativa excluye expresamente de la competencia de los organismos de derechos humanos, las materias electoral, laboral y de análisis jurisdiccional.

El acotamiento de competencia del que derivan las excepciones mencionadas, obedece a las siguientes razones:

En el aspecto electoral, a que estas instituciones deben mantenerse al margen del debate político. De intervenir en él, correrían el riesgo de verse involucrados en las controversias de esta índole que invariablemente están dotadas de un contenido y orientación propios de las corrientes y agrupaciones políticas actuantes en la sociedad. Ello debilitaría su autoridad y podría afectar su necesaria imparcialidad.

En lo que toca a los conflictos laborales, debe tenerse presente que se trata de controversias entre particulares; esto es, no se da la posibilidad de que una autoridad o un servidor público atente contra los derechos humanos de alguna de las partes. Ahora bien, aun cuando una de las partes fuese el propio Estado, éste no estaría actuando como tal sino como patrón. Es por ello, que estos asuntos tampoco deben corresponder a su competencia. Lo contrario significaría que estos organismos duplicaran o sustituyeran las funciones propias de las juntas laborales.

Por lo que hace a las cuestiones jurisdiccionales, la razón es que debe respetarse estrictamente la independencia del Poder Judicial Federal como la mayor garantía del Poder Judicial Federal como la mayor garantía de la vigencia de nuestro estado de derecho. Las instituciones de derechos humanos, reiteramos, no pueden suplir o sustituir en modo alguno a los órganos encargados de la impartición de justicia en cualesquiera de sus respectivas jurisdicciones.

Los organismos locales actuarían en su ámbito de competencia territorial; tendrían jurisdicción restringida, pero los quejosos podrían inconformarse ante el organismo que creara la ley del Congreso, respecto de las recomendaciones de los órganos locales. Ello permitiría unidad de criterios en lo que hace a la forma, términos y medios para salvaguardar los derechos humanos bajo los principios de seguridad, objetividad y certeza jurídicas.

La propuesta de adición constitucional prevé, a través de una disposición de carácter transitorio, la posibilidad de que la actual Comisión Nacional de Derechos Humanos, en tanto las legislaturas de los estados expiden los correspondientes ordenamientos en la materia, continúe conociendo de los asuntos del ámbito local relativos a violaciones de derechos humanos.

La adición constitucional que contiene la presente iniciativa está basada en una propuesta que al efecto presentó la Comisión Nacional de Derechos Humanos a partir de que el Ejecutivo a mi cargo decidiera someter a la consideración del Constituyente Permanente el elevarla a rango constitucional.

La propuesta de la comisión, en consecuencia, está inspirada en las ideas de quienes la integran y recoge la valiosa experiencia adquirida por la propia institución a un año y medio de su creación.

Ningún país es portador exclusivo de la defensa de los derechos humanos; ellos son principios y tarea de todos los países libres en todas las regiones del mundo. Entre todos, al interior de nuestras sociedades y mediante la difusión internacional de este principio, crearemos una era de justicia y de libertad que son el contenido esencial y universal de los derechos humanos. Nuestro compromiso es con el derecho y es en cumplimento a la exigencia de nuestros compatriotas.

El proceso de modernización que vivimos en México hoy, debe ser oportunidad para el análisis y la discusión sobre las formas e instrumentos que puedan contribuir a encauzar, por la vía del derecho, una cada vez mejor relación entre autoridades y gobernados y una más sólida convivencia social.

Por lo antes expuesto y con fundamento en la fracción I del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por el digno conducto de ustedes, ciudadanos secretarios, me permito someter a la consideración del honorable Congreso de la Unión, para los efectos del artículo 135 de la propia Constitución, la presente

INICIATIVA DE DECRETO QUE ADICIONA EL ARTÍCULO 102 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

Artículo único. El artículo 102 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos pasa a ser apartado "A" del propio artículo y se adiciona a éste un apartado "B" para quedar como sigue:

"Artículo 102. ...

A. La ley organizará el Ministerio Público de la Federación.

B. El Congreso de la Unión y las legislaturas de los Estados en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán organismos de protección de los derechos humanos. Dichos organismos conocerán de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público, con excepción de los del Poder Judicial de la Federación, que violen estos derechos. Formularán recomendaciones públicas autónomas, no obligatorias para las autoridades respectivas.

Estos organismos no serán competentes tratándose de asuntos electorales, laborales y jurisdiccionales.

El organismo que establezca el Congreso de la Unión conocerá de las inconformidades que se presenten en relación con las recomendaciones, acuerdos u omisiones de los organismos equivalentes de los estados."

TRANSITORIOS

Artículo primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Artículo segundo. En tanto se establecen los organismos de protección de los derechos humanos en las entidades federativas en los términos del presente decreto, la Comisión Nacional de Derechos Humanos podrá seguir conociendo de las quejas que deban ser de competencia local.

Los estados que ya cuenten con dichos organismos, recibirán las quejas aún no resueltas que hayan sido presentadas ante la Comisión Nacional, en un término de 30 días naturales, contados a partir de la fecha de publicación del presente decreto en el Diario Oficial de la Federación.

Reitero a ustedes ciudadanos secretarios, las seguridades de atenta y distinguida consideración.

Palacio Nacional, a 18 de noviembre de 1991.

Sufragio Efectivo. No Reelección.

El Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, Carlos Salinas de Gortari.>>

Trámite: - Recibo, y túrnese a las comisiones unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales y de Derechos Humanos.

 

Ver más...