Fecha de publicación: 31/12/2004
Categoría: LEY

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PROCESOS LEGISLATIVOS
DICTAMEN/REVISORA
DICTAMEN
México, D. F., a 9 de Diciembre de 2004.


COMISIÓN DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS

HONORABLE ASAMBLEA:

La Comisión de Justicia y Derechos Humanos, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 70, 71, 72 y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 39, 45 numeral 6, incisos f) y g), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; 55, 56, 60 y 88, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a la consideración de los integrantes de esta Honorable Asamblea el presente dictamen de la:

MINUTA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE EXPIDE LA LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO

ANTECEDENTES

Primero.- Con fecha 24 de septiembre de 2002, Senadores de diversos partidos, de la LVIII Legislatura del Honorable Congreso de la Unión, presentaron al Pleno de la Cámara de Senadores, INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO DE LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO.

Segundo.- En sesión de 14 de noviembre de 2002, fue aprobado por el Senado de la República como Cámara de Origen la Iniciativa de Ley en cuestión y turnada a la Honorable Cámara de Diputados para los efectos constitucionales procedentes.

Tercero.- En sesión celebrada el 21 de noviembre de 2002, la Mesa Directiva de esta H. Cámara de Diputados, turnó a la Comisión de Justicia y Derechos Humanos para su estudio y dictamen constitucional la Minuta Proyecto de Decreto por el que se expide la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, remitida por la Cámara de Senadores.

Cuarto.- Los integrantes de la Comisión de Justicia y Derechos Humanos de la LIX Legislatura, procedieron al estudio de la Minuta aludida, habiendo efectuado múltiples razonamientos sobre la aplicación de los conceptos contenidos en la Minuta que se discute.

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- El 14 de junio de 2002, se publicó en el Diario Oficial de la Federación la reforma al artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por medio de la cual se adicionó un segundo párrafo a dicho precepto.

Quedó incorporado, de manera definitiva, en nuestro derecho positivo mexicano, la garantía mediante la cual el particular podrá reclamar al Estado el daño patrimonial derivado de la actividad administrativa irregular, cuando aquél no tenga la obligación jurídica de soportarlo. Lo anterior, junto con otras garantías existentes, viene a fortalecer de una manera notable el Estado de Derecho en México.

Por lo tanto, el objetivo central de la Minuta, es crear la regulación reglamentaria del artículo 113 Constitucional, específicamente en lo relacionado al párrafo segundo de dicho artículo, dando así cumplimiento a lo señalado por el Constituyente Permanente.

En ese tenor, resulta impostergable la expedición de la ley reglamentaria correspondiente que permita desarrollar un sistema de responsabilidad general, objetiva y directa del Estado, con lo cual se reconoce la obligación de éste de resarcir los daños y perjuicios que irrogue a los particulares, cuando éstos no tengan la obligación jurídica de soportarlos.

SEGUNDA.- Los Diputados integrantes de la Comisión de Justicia y Derechos Humanos, consideramos importante destacar los temas fundamentales que fueron abordados en el presente Dictamen, y que se exponen a continuación:

En el Capítulo I, denominado "Disposiciones Generales", se define la actividad administrativa irregular, como "aquélla que cause daño a los bienes y derechos de los particulares que no tengan la obligación jurídica de soportar, en virtud de no existir fundamento legal o causa jurídica de justificación para legitimar el daño de que se trate."

Esta noción, como puede apreciarse, asocia la irregularidad con la producción de daños, ya que no se puede hablar de que la Administración Pública tenga como actividad propia la irregularidad. De otra manera no se respetaría el carácter objetivo de la responsabilidad y se estaría refiriendo a la actividad ilícita, que es la que fundamenta la responsabilidad subjetiva.

Con ello, se deja claro el carácter objetivo y directo de la responsabilidad del Estado a que se refiere el párrafo segundo del artículo 113 Constitucional.

Es decir, no se tendrá que tratar de demostrar la responsabilidad de alguno de sus agentes o servidores públicos, como lo hace la teoría subjetiva de la responsabilidad basada en la culpa o hecho ilícito, sino que será, precisamente, el Estado, quien responda de los daños y perjuicios; con una responsabilidad objetiva y directa.

Ello se traducirá en la obtención de una mayor confianza de los ciudadanos en el Estado.

En contraposición, de no completarse esta reforma, se estaría permitiendo que continúe existiendo, a nivel legal, la teoría subjetiva de la responsabilidad patrimonial del Estado, que como hemos experimentado en México, no es el medio idóneo para responder frente a los particulares y, en cierta medida, es una debilidad del Estado de Derecho en nuestro país.

Por otra parte, en el artículo 2° se destaca que las disposiciones de esta Ley serán aplicables, en lo conducente, para cumplimentar los fallos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, así como las recomendaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, mismas que deberán ser atendidas por los entes públicos federales. En consecuencia, los fallos o recomendaciones emitidos por dichos organismos internacionales van a poder cumplirse conforme a nuestra legislación interna, porque anteriormente no existía en la misma una normatividad general que estableciera al gobierno mexicano, cómo acatar tales resoluciones en el ámbito de las indemnizaciones exigidas. Por lo tanto, las lagunas en este aspecto, podrán ser subsanadas con la aprobación de la ley reglamentaria que se dictamina.

En relación al impacto que tendrá la propuesta en las finanzas públicas, esta Comisión considera que los entes públicos federales que incurran en daños o lesiones patrimoniales a los particulares son quienes deberán cubrir las indemnizaciones con cargo a sus presupuestos. Con esta medida se fortalecerá el cuidado interno en la realización de las actividades de los servidores públicos, en lugar de que se les asigne periódicamente -a los entes públicos federales- un presupuesto y una partida para la erogación de ese tipo de gastos, tal y como lo contemplaba la Minuta de nuestra Colegisladora. Pues, lo anterior podría traducirse en la falta de cuidado en las actividades propias al no afectarles dicho gasto. Finalmente, tal y como lo establece el artículo 5 del proyecto, estas erogaciones, no serán justificación para afectar el cumplimiento de los objetivos de los programas.
Por su parte, en el artículo 7 de esta Ley, se establece que será el Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en los términos de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, quien podrá autorizar el traspaso de los montos presupuestales asignados a las diferentes dependencias o entidades de la Administración Pública Federal para responsabilidad patrimonial, cuando por la naturaleza de la actividad administrativa de las mismas, sea pertinente y se justifique ante las autoridades correspondientes.

De manera complementaria, las indemnizaciones fijadas por autoridades jurisdiccionales que excedan del monto máximo presupuestado en un ejercicio fiscal determinado serán cubiertas en el siguiente ejercicio fiscal, de acuerdo a un orden de registro establecido en el propio proyecto de ley que nos ocupa.

Por último, en el capítulo que se analiza, cabe destacar, que con la finalidad de evitar abusos en la aplicación de la institución jurídica de la responsabilidad patrimonial del Estado, se establece que los entes públicos federales tendrán la obligación de denunciar ante el Ministerio Público a toda persona que directa o indirectamente participe, coadyuve, asista o simule la producción de daños con el propósito de acreditar indebidamente la responsabilidad patrimonial del estado o de obtener alguna de las indemnizaciones.

En el Capítulo II, intitulado "De las indemnizaciones", resalta que los pagos de las indemnizaciones derivadas de responsabilidad patrimonial deberán ser en moneda nacional o convenirse -con el particular- su pago en especie; así como que en todo caso deberá actualizarse la cantidad a indemnizar; y, que los entes públicos federales podrán cubrir el monto de la indemnización mediante parcialidades en ejercicios fiscales subsecuentes realizando una proyección de los pagos. Lo anterior, desde luego, previendo una posible falta de recursos por el pago de indemnizaciones así como la atención a compromisos programados de ejercicios fiscales anteriores, entre otros factores.

Algo que adquiere suma importancia en el tema que nos ocupa es el pago de las indemnizaciones, que, deberán corresponder a la reparación integral del daño, y en su caso, por el daño personal y moral ocasionado. En este sentido, fue modificada la propuesta contenida en la Minuta enviada por nuestra Colegisladora, que establecía varias modalidades para fijar el pago de las indemnizaciones dependientes, todas éstas, del nivel de ingresos de los interesados.

Sin embargo, esta Comisión considera que, de acuerdo con la Teoría de las Obligaciones, se puede afirmar que la reparación de los daños producidos constituye el objeto de las obligaciones. En esta materia, la reparación debe consistir en dejar indemne al sujeto activo de la relación, es decir, aquél o aquéllos que hayan resentido en sus bienes o derechos los daños derivados de la actividad administrativa, pues de lo contrario, el Estado estaría actuando con irresponsabilidad e iniquidad al hacer los pagos de acuerdo a la pobreza o riqueza del particular afectado.

A pesar de ello, en el artículo 14, se relacionan ciertos criterios que permiten calcular las indemnizaciones para el pago en los casos de daños personales, morales o muerte. De esta manera se facilita la tarea de quien las imponga.

En ese tenor, esta Comisión comparte la idea de establecer límites al pago por concepto de indemnizaciones a los particulares, tal y como lo establece el artículo 14, de la multicitada Minuta, toda vez que señala que la indemnización por daño moral que el Estado esté obligado a cubrir, no excederá del equivalente a 20,000 veces el salario mínimo general diario vigente en el Distrito Federal, por cada reclamante afectado. De lo contrario se podrían presentar abusos por parte de los administrados que, obviamente, repercutirían en las finanzas públicas y desvirtuarían la finalidad de la institución de la responsabilidad patrimonial del Estado.

Si bien es cierto que sería deseable contar con una lista de actividades que realiza cotidianamente la Administración Pública -y que en un momento determinado pudieran causar daños a los particulares- para delimitar su responsabilidad frente a los mismos, se estima procedente que la ley reglamentaria que nos ocupa tenga un carácter de ley supletoria, respetando en todo momento otras disposiciones especiales que contemplan casos específicos de responsabilidad patrimonial por parte del Estado.

Sobre el particular, el artículo 10 se refiere a dicho carácter, señalando que la misma se aplicará supletoriamente a las diversas leyes administrativas que contengan un régimen especial de responsabilidad patrimonial del Estado, situación que esta Comisión aprueba, pues existen diversos ordenamientos legales que proveen algunos supuestos de responsabilidad objetiva o por riesgo creado, tales como la Ley de Responsabilidad Civil por Daños Nucleares, la Ley Aduanera -en relación con el extravío de bienes depositados en recintos fiscales-, así como la Ley de Aviación Civil de 1995, entre otros.

En relación con el Capítulo III, denominado "Del Procedimiento", en lo relativo a la mecánica para el cumplimiento de las resoluciones administrativas, se establece que la misma se sujete a una normatividad expresa y no se deje al solo arbitrio de quien resuelve. En este sentido, las resoluciones o sentencias que se dicten con motivo de los reclamos que prevé la ley deberán contener, entre otros elementos, el relativo a la existencia o no de la relación de causalidad entre la actividad administrativa y la lesión producida; y, en su caso, la valoración del daño causado, así como el monto en dinero o en especie de la indemnización, explicitando los criterios utilizados para su cuantificación.

Con lo anterior, se pretende abatir el empleo de la discrecionalidad que afecta la imagen de las autoridades administrativas y jurisdiccionales, puesto que, forzosamente se deberán acreditar ciertos elementos para que una resolución sea formalmente válida.

Al respecto, es conveniente resaltar que necesariamente deberá existir una relación de causa-efecto, es decir, deberá acreditarse un vínculo entre las actividades que se lleven a cabo como consecuencia de la prestación de los servicios públicos por parte de la Administración Pública y el daño patrimonial que se cause al particular que no tenga la obligación jurídica de soportarlo, lo cual puede considerarse como el aspecto medular para acreditar la responsabilidad patrimonial del Estado.

Por lo que hace al Capítulo IV "De la Concurrencia", destaca lo relativo a la aplicación del criterio de la responsabilidad solidaria, como el medio más adecuado para que se resuelvan los problemas inherentes a la concurrencia de entidades públicas en la producción de lesiones resarcibles, según se prevé en el artículo 27 del proyecto. En el mismo sentido, resulta también procedente lo señalado en el artículo 29 para el caso en que sean varios los agentes de la Administración Pública que causen un daño, y resulte imposible determinar la participación en el daño de cada uno de los coautores, debiéndose distribuir el pago de la indemnización en partes iguales entre ellos.

En el capítulo V denominado "Del Derecho del Estado de repetir contra los Servidores Públicos", destaca el hecho de que el Estado podrá repetir de los servidores públicos el pago de la indemnización cubierta, una vez que se haya determinado su responsabilidad -como falta grave- en el daño o perjuicio causado, previa substanciación del procedimiento administrativo disciplinario previsto en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos. En cuanto a la gravedad de la infracción se calificará de acuerdo a los criterios que establece esa misma Ley.
En este sentido, la presente Comisión, al igual que la Colegisladora, manifiesta su conformidad en que no sea sólo el Estado quien soporte la carga de hacer frente al pago de las indemnizaciones, puesto que en muchas circunstancias, son los servidores públicos quienes actúan de mala fe, ilicitud, dolo o negligencia y son ellos quienes deberán enfrentar también las consecuencias de sus actos. Cabe mencionar que la institución de la responsabilidad patrimonial del Estado, en ningún momento pretende solapar la mala actuación de sus agentes y consentirlas mediante el pago de la indemnización; por el contrario, busca una mejor calidad en la prestación de los servicios públicos y en quienes los prestan.

TERCERA.- Los Diputados y Diputadas integrantes de esta Comisión reconocen el gran trabajo hecho por nuestra Colegisladora y, en el ánimo de enriquecer la Minuta, se hacen las siguientes modificaciones:

En el primer párrafo del artículo 2, se realizó un cambio de redacción al emplear el término de entes públicos federales en sustitución de la enumeración de quienes son considerados sujetos a la presente Ley. Ello permite, una labor de síntesis favorable al englobar con este vocablo a todos lo sujetos, evitando, que cuando se realice una referencia a alguno de éstos pudiese eliminarse involuntariamente a alguno. Consecuentemente, también el último párrafo de este artículo sufrió el mismo cambio.

En el artículo 3, en donde dice "se exceptúan de la obligación de indemnizar...", se agregó al final del párrafo: "aquellos casos en los que el solicitante de la indemnización sea el único causante del daño". Impidiendo que quienes causen un daño -como únicos responsables- pudieran exigir del Estado, la indemnización del mismo, a través de la responsabilidad patrimonial. Asimismo, además de la excepción de casos de fuerza mayor se reconocieron los casos fortuitos.

En el artículo 5, se consideró que deben ser los entes públicos federales quienes deberán cubrir las indemnizaciones derivadas de responsabilidad patrimonial con cargo a sus respectivos presupuestos, en lugar de permitir -como en la Minuta de nuestra Colegisladora- que hubiera un presupuesto destinado para cubrir tales erogaciones. Ello fomentará el cuidado en las actividades que lleven a cabo cotidianamente los sujetos involucrados. Además de que, según lo dispone, el segundo párrafo de este artículo esto no deberá afectar el cumplimiento de los objetivos de los programas aprobados en el presupuesto de egresos de la federación. Asimismo, los pagos de las indemnizaciones derivadas de responsabilidad patrimonial se realizarán conforme a la disponibilidad presupuestaria del ejercicio fiscal correspondiente. Asimismo, además de remitir al artículo 8, también se remite al 11.

En el artículo 6, se modificó la Minuta que disponía un ajuste anual en una proporción igual al incremento promedio registrado para el pago de indemnizaciones; sin embargo, consideramos que los entes públicos federales, tomando en cuenta la disponibilidad de recursos para el ejercicio fiscal correspondiente, deberán incluir en sus respectivos anteproyectos de presupuesto los recursos para cubrir las erogaciones conforme al orden establecido en el registro de indemnizaciones ya establecido en la propia ley en comento. Esto permitirá, en congruencia con la modificación precedente, el ahorro y un mejor control de las indemnizaciones. Además de no verse el pago de indemnizaciones como una partida más dentro del presupuesto. En este mismo artículo, se establece que la suma total de los recursos comprendidos en los respectivos presupuestos aprobados de los entes públicos federales, no podrá excederse del gasto programable del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal que corresponda.

En el artículo 7, se sustituye el término potestativo "podrá" por el de "deberá", así como el de "asignados" por el de "aprobados", que establecen precisión en el uso adecuado de las palabras y de la intención del legislador.

Como en el Dictamen, se reconoce que son las autoridades administrativas quienes son las responsables de conocer y resolver los conflictos que se planteen, se sustituye el vocablo "jurisdiccionales" por el de "administrativas".

El artículo 9, se eliminó de la Minuta por considerar que sus contenidos ya se encuentran especificados en el artículo 1º de la ley.

El artículo 11, también se eliminó por considerar su improcedencia que atentaba en contra de las garantías de lo reclamantes al imponer multas "sin trámite alguno por la instancia ante quien se haya presentado su reclamación el particular". En este sentido, el mero establecimiento de esta disposición no es suficiente para que alguna dependencia, organismo o institución tenga la capacidad o facultad de imponer multas. Pero, permaneció el último párrafo del mismo, con la inclusión del término entes públicos en sustitución de dependencias o entidades.

El artículo 12 de la Minuta fue ampliado a través de algunos incisos que establecieron un orden en las modalidades de cómo deberá ser pagada la indemnización. Entre las modalidades sobresalientes fueron incluidas, la actualización de los pagos por indemnización de acuerdo a la fecha en que la lesión se produjo y hasta el momento del pago de la misma; asimismo, que los entes públicos federales podrán cubrir el monto de la indemnización mediante parcialidades en ejercicios fiscales subsecuentes, realizando una proyección de los pagos de acuerdo a los compromisos programados, el monto de los recursos presupuestados así como de acuerdo a los recursos que previsiblemente serán aprobados y asignados en el rubro correspondiente a este tipo de obligaciones.

En el artículo 12, se estableció por esta Comisión que las indemnizaciones deberán corresponder a la reparación integral del daño y, en su caso, por los daños personales y morales. Pues, la reparación debe consistir en dejar indemne al sujeto activo de la relación, es decir, aquél o aquéllos que hayan resentido en sus bienes o derechos los daños derivados de la actividad administrativa. De lo contrario, el Estado estaría actuando con irresponsabilidad e iniquidad al hacer los pagos de acuerdo a la pobreza o riqueza del particular afectado; tal y como se pretendía con la Minuta de nuestra Colegisladora al tasar las indemnizaciones en consideración a los ingresos de los afectados.

Sobre el cálculo de los montos de las indemnizaciones, se establecieron varios cambios en la minuta, como la remisión, en el caso de daños personales, a la Ley Federal del Trabajo específicamente en lo relativo a riesgos de trabajo, con la finalidad de tener bases ya establecidas y retomarlas legalmente, evitando confusiones. Asimismo, con la misma intención, en el caso de muerte, se hace una remisión a lo dispuesto en el artículo 1915 del Código Civil Federal. En los casos, como daños personales y morales, deberán tomarse en cuenta los dictámenes médicos y periciales para comprobar los daños o lesiones patrimoniales recibidos y calcular el pago de las indemnizaciones correspondientes.

En el artículo 16, se precisa que las indemnizaciones por lesiones patrimoniales serán pagadas tomando en cuenta el orden cronológico en que sean emitidas las resoluciones de las autoridades administrativas.

En el artículo, 19, se eliminó una línea que remite tautológicamente a la ley que se propone.

En el caso del artículo 21, por precisión se sustituyeron los términos "bienes o derechos" por "patrimonio", en congruencia con el fin de esta ley. Mientras que en el inciso b), sufrió cambios de redacción.

En el artículo 27, nuevamente y, en congruencia, se sustituyó el término "jurisdiccionales" por administrativas".

El artículo 20, a diferencia de nuestra Colegisladora, pensamos que los procedimientos de responsabilidad patrimonial deben ser iniciados por reclamación de la parte interesada excluyendo que puedan ser por oficio. Pues, de otra forma, aumentamos con una carga de trabajo adicional a los entes públicos que tendrían la obligación de realizar dicha tarea y se impide, de otra forma, la discrecionalidad en el trato.

En el artículo 21, se ponderó la conveniencia de que sea el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, conforme a lo establecido en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, ante quien debe interponerse la reclamación, a diferencia de la Minuta de nuestra Colegisladora, que proponía a las mismas autoridades administrativas involucradas. Lo cual, desde luego, podría ser un obstáculo a las buenas intenciones al prescindir de las objetividad e imparcialidad necesarias para la recepción y tratamiento inicial de dichas quejas o reclamaciones. Además de ofrecer la ventaja de llevarse a cabo con mayor apego a los principios procedimentales requeridos.

El artículo 22, fue eliminado por considerarse innecesaria dicha disposición, porque de cualquier forma esa vía queda abierta. La Comisión Nacional de Derechos Humanos tiene la obligación de recibir las quejas de quienes sufran alguna violación a sus derechos por parte del Estado.

El artículo 25, sufrió modificaciones de redacción así como que en lugar de hacer referencia a la "lesión patrimonial" se enfatiza "el daño patrimonial" producido, que es parte del lenguaje jurídico en nuestra legislación. Asimismo, se eliminó la última línea del último párrafo, por considerarse una reiteración de lo ya establecido sobre la prescripción.

En congruencia con las modificaciones hechas al artículo 21, los artículos 27 y 28, incluyen la mención del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

En el artículo 29, que señala "cuando existan daños de carácter físico o psíquico a las personas, el plazo de prescripción empezará a correr desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas", se estableció, por esta Comisión, que el plazo de prescripción será de dos años, debido a la dificultad que ofrece establecer con certeza ese tipo de daños. Asimismo, se estableció que los plazos de prescripción se interrumpirán al iniciarse los procedimientos de carácter jurisdiccional a través de los cuales se impugne la legalidad de los actos administrativos que probablemente produjeron los daños o perjuicios.

En el artículo 31, se elimina la referencia a las autoridades administrativas en congruencia con la modificaciones precedentes. En este sentido los incisos del mismo, se refieren a los entes públicos federales en lugar de la enumeración de sujetos que hacía nuestra Colegisladora.

En el artículo 34, se incluyó la obligación, para el supuesto de que las reclamaciones deriven de hechos o actos dañosos producidos como consecuencia de una concesión de servicio público por parte de la Administración Pública Federal, para los concesionarios de contratar seguros u otorgar garantías a favor del concesionante, para el caso de que la lesión reclamada haya sido ocasionada por la actividad del concesionario y no se derive de una determinación del concesionante.

Al eliminarse la vía administrativa propuesta por nuestra Colegisladora, el artículo 35, fue eliminado. Será el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa quien deslinde las responsabilidades y, en su caso, resuelva la responsabilidad solidaria cuando exista concurrencia de dos o más dependencias o entidades en la producción de las lesiones patrimoniales reclamadas.
CUARTA.- Por lo tanto, queda claro, que un imperativo de justicia nos constriñe a pretender restablecer la igualdad que se vulnera, al presentarse en el patrimonio de un particular un daño que no debe soportar cuando no esté obligado legalmente a ello, como es el caso de lesiones provenientes de la actividad del Estado; y que, ante su presencia, debemos todos contribuir a su reparación, ya que también todos nos beneficiamos de la actividad del Estado.

El Sistema de Responsabilidad Patrimonial del Estado constituye, una última instancia, un mecanismo de distribución de las cargas públicas que busca evitar la impunidad patrimonial del Estado.

Dentro de los principios generales del derecho que inspiran la institución de la responsabilidad patrimonial del Estado, se encuentra la seguridad jurídica, en tanto que ésta existe en proporción directa o en relación inmediata y esencial al desarrollo de la responsabilidad patrimonial del Estado. Esto es, a mayor responsabilidad del Estado, mayor seguridad jurídica, y viceversa. Y no debe olvidarse que la seguridad jurídica es el objetivo básico del Estado de Derecho.

Lo anterior ilustra la importancia de que el Estado asuma su propia responsabilidad por las actuaciones lesivas en contra de los particulares, ya que el Estado que asume en forma directa las consecuencias de su actuar, es un Estado que merece confianza. La justicia y la equidad exigen la obligación de indemnizar los daños.

Por lo anteriormente expuesto, los diputados integrantes de la Comisión de Justicia y Derechos Humanos, convencidos de las bondades que trae consigo la presente Ley, sometemos a consideración de esta Honorable Asamblea el siguiente:

DECRETO POR EL QUE SE EXPIDE LA LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO

ARTÍCULO PRIMERO.- Se expide la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, para quedar como sigue:

CAPÍTULO I
Disposiciones Generales

ARTÍCULO 1.- La presente Ley es reglamentaria del segundo párrafo del artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones son de orden público e interés general; tiene por objeto fijar las bases y procedimientos para reconocer el derecho a la indemnización a quienes, sin obligación jurídica de soportarlo, sufran daños en cualquiera de sus bienes y derechos como consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado. La responsabilidad extracontractual a cargo del Estado es objetiva y directa, y la indemnización deberá ajustarse a los términos y condiciones señalados en esta Ley y en las demás disposiciones legales a que la misma hace referencia.

Para los efectos de esta Ley, se entenderá por actividad administrativa irregular, aquella que cause daño a los bienes y derechos de los particulares que no tengan la obligación jurídica de soportar, en virtud de no existir fundamento legal o causa jurídica de justificación para legitimar el daño de que se trate.

ARTÍCULO 2.- Son sujetos de esta Ley, los entes públicos federales. Para los efectos de la misma, se entenderá por entes públicos federales, salvo mención expresa en contrario, a los Poderes Judicial, Legislativo y Ejecutivo de la Federación, organismos constitucionales autónomos, dependencias, entidades de la Administración Pública Federal, la Procuraduría General de la República, los Tribunales Federales Administrativos y cualquier otro ente público de carácter federal.

Los preceptos contenidos en el Capítulo II y demás disposiciones de esta Ley serán aplicables, en lo conducente, para cumplimentar los fallos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, así como las recomendaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, aceptadas estas últimas por el Estado Mexicano, en cuanto se refieran a pago de indemnizaciones.

La aceptación y cumplimiento de las recomendaciones a que se refiere el párrafo anterior, en su caso, deberá llevarse a cabo por el ente público federal que haya sido declarado responsable; lo mismo deberá observarse para el cumplimiento de los fallos jurisdiccionales de reparación. Será la Secretaría de Relaciones Exteriores el conducto para informar de los cumplimientos respectivos, tanto a la Comisión como a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, según corresponda.

ARTÍCULO 3.- Se exceptúan de la obligación de indemnizar, de acuerdo con esta Ley, además de los casos fortuitos y de fuerza mayor, los daños y perjuicios que no sean consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado, así como aquellos que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubieran podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de su acaecimiento y en aquellos casos en los que el solicitante de la indemnización sea el único causante del daño.

ARTÍCULO 4.- Los daños y perjuicios materiales que constituyan la lesión patrimonial reclamada, incluidos los personales y morales, habrán de ser reales, evaluables en dinero, directamente relacionados con una o varias personas, y desiguales a los que pudieran afectar al común de la población.

ARTÍCULO 5.- Los entes públicos federales cubrirán las indemnizaciones derivadas de responsabilidad patrimonial que se determinen conforme a esta Ley, con cargo a sus respectivos presupuestos.

Los pagos de las indemnizaciones derivadas de responsabilidad patrimonial se realizarán conforme a la disponibilidad presupuestaria del ejercicio fiscal correspondiente, sin afectar el cumplimiento de los objetivos de los programas que se aprueben en el Presupuesto de Egresos de la Federación.

En la fijación de los montos de las partidas presupuestales deberán preverse las indemnizaciones que no hayan podido ser pagadas en el ejercicio inmediato anterior, según lo dispuesto en los artículos 8 y 11 de la presente Ley.

ARTÍCULO 6.- Los entes públicos federales, tomando en cuenta la disponibilidad de recursos para el ejercicio fiscal correspondiente, incluirán en sus respectivos anteproyectos de presupuesto los recursos para cubrir las erogaciones derivadas de responsabilidad patrimonial conforme al orden establecido en el registro de indemnizaciones a que se refiere el artículo 16 de la presente Ley.

La suma total de los recursos comprendidos en los respectivos presupuestos aprobados de los entes públicos federales, no podrá exceder del equivalente al 0.3 al millar del gasto programable del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal correspondiente.

ARTÍCULO 7.- El Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en los términos de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, deberá autorizar el traspaso de los montos presupuestales aprobados a las diferentes dependencias o entidades de la Administración Pública Federal para responsabilidad patrimonial, cuando por la naturaleza de la actividad administrativa de las mismas, sea pertinente y se justifique ante las autoridades competentes.

En el caso de las entidades no sujetas o sujetas parcialmente a control presupuestal, los traspasos correspondientes deberán ser aprobados por los órganos de gobierno respectivos.

ARTÍCULO 8.- Las indemnizaciones fijadas por autoridades administrativas que excedan del monto máximo presupuestado en un ejercicio fiscal determinado serán cubiertas en el siguiente ejercicio fiscal, según el orden de registro a que se refiere el artículo 16 de la presente Ley.

ARTÍCULO 9.- La presente Ley se aplicará supletoriamente a las diversas leyes administrativas que contengan un régimen especial de responsabilidad patrimonial del Estado. A falta de disposición expresa en esta Ley, se aplicarán las disposiciones contenidas en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, el Código Fiscal de la Federación, el Código Civil Federal y los principios generales del derecho.

ARTÍCULO 10.- Los entes públicos tendrán la obligación de denunciar ante el Ministerio Público a toda persona que directa o indirectamente participe, coadyuve, asista o simule la producción de daños con el propósito de acreditar indebidamente la Responsabilidad Patrimonial del Estado o de obtener alguna de las indemnizaciones a que se refiere esta Ley.

CAPÍTULO II
De las Indemnizaciones

ARTÍCULO 11.- La indemnización por Responsabilidad Patrimonial del Estado derivada de la actividad administrativa irregular, deberá pagarse al reclamante de acuerdo a las modalidades que establece esta Ley y las bases siguientes:

a) Deberá pagarse en moneda nacional;

b) Podrá convenirse su pago en especie;

c) La cuantificación de la indemnización se calculará de acuerdo a la fecha en que la lesión efectivamente se produjo o la fecha en que haya cesado cuando sea de carácter continuo;

d) En todo caso deberá actualizarse la cantidad a indemnizar al tiempo en que haya de efectuarse el cumplimiento de la resolución por la que se resuelve y ordena el pago de la indemnización;

e) En caso de retraso en el cumplimiento del pago de la indemnización procederá la actualización de conformidad con lo dispuesto en el Código Fiscal de la Federación, y

f) Los entes públicos federales podrán cubrir el monto de la indemnización mediante parcialidades en ejercicios fiscales subsecuentes, realizando una proyección de los pagos de acuerdo a lo siguiente:

Los diversos compromisos programados de ejercicios fiscales anteriores y los que previsiblemente se presentarán en el ejercicio de que se trate;

El monto de los recursos presupuestados o asignados en los cinco ejercicios fiscales previos al inicio del pago en parcialidades, para cubrir la Responsabilidad Patrimonial del Estado por la actividad administrativa irregular impuestas por autoridad competente;

Los recursos que previsiblemente serán aprobados y asignados en el rubro correspondiente a este tipo de obligaciones en los ejercicios fiscales subsecuentes con base en los antecedentes referidos en el numeral anterior y el comportamiento del ingreso-gasto.

ARTÍCULO 12.- Las indemnizaciones corresponderán a la reparación integral del daño y, en su caso, por el daño personal y moral.

ARTÍCULO 13.- El monto de la indemnización por daños y perjuicios materiales se calculará de acuerdo con los criterios establecidos por la Ley de Expropiación, el Código Fiscal de la Federación, la Ley General de Bienes Nacionales y demás disposiciones aplicables, debiéndose tomar en consideración los valores comerciales o de mercado.

ARTÍCULO 14.- Los montos de las indemnizaciones se calcularán de la siguiente forma:

En el caso de daños personales:

Corresponderá una indemnización con base en los dictámenes médicos correspondientes, conforme a lo dispuesto para riesgos de trabajo en la Ley Federal del Trabajo.

Además de la indemnización prevista en el inciso anterior, el reclamante o causahabiente tendrá derecho a que se le cubran los gastos médicos que en su caso se eroguen, de conformidad con la propia Ley Federal del Trabajo disponga para riesgos de trabajo.

En el caso de daño moral, la autoridad administrativa o jurisdiccional, en su caso, calculará el monto de la indemnización de acuerdo con los criterios establecidos en el Código Civil Federal, debiendo tomar en consideración los dictámenes periciales ofrecidos por el reclamante.

La indemnización por daño moral que el Estado esté obligado a cubrir no excederá del equivalente a 20,000 veces el salario mínimo general diario vigente en el Distrito Federal, por cada reclamante afectado.

En el caso de muerte, el cálculo de la indemnización se hará de acuerdo a lo dispuesto en el Código Civil Federal en su artículo 1915.

ARTÍCULO 15.- Las indemnizaciones deberán cubrirse en su totalidad de conformidad con los términos y condiciones dispuestos por esta Ley y a las que ella remita. En los casos de haberse celebrado contrato de seguro contra la responsabilidad, ante la eventual producción de daños y perjuicios que sean consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado, la suma asegurada se destinará a cubrir el monto equivalente a la reparación integral. De ser ésta insuficiente, el Estado continuará obligado a resarcir la diferencia respectiva. El pago de cantidades líquidas por concepto de deducible corresponde al Estado y no podrá disminuirse de la indemnización.

ARTÍCULO 16.- Las sentencias firmes deberán registrarse por el ente público federal responsable, quienes deberán llevar un registro de indemnizaciones debidas por responsabilidad patrimonial, que será de consulta pública.

Las indemnizaciones por lesiones patrimoniales serán pagadas tomando en cuenta el orden cronológico en que se emitan las resoluciones de las autoridades administrativas.

CAPÍTULO III

Del Procedimiento

ARTÍCULO 17.- Los procedimientos de responsabilidad patrimonial de los entes públicos federales se iniciarán por reclamación de la parte interesada.

ARTÍCULO 18.- La parte interesada podrá presentar su reclamación ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, conforme a lo establecido en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

Los particulares en su demanda, deberán señalar, en su caso, el o los servidores públicos involucrados en la actividad administrativa que se considere irregular.

Si iniciado el procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado, se encontrare pendiente alguno de los procedimientos por los que el particular haya impugnado el acto de autoridad que se reputa como dañoso, el procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado se suspenderá hasta en tanto en los otros procedimientos, la autoridad competente no haya dictado una resolución que cause estado.

ARTÍCULO 19.- El procedimiento de responsabilidad patrimonial deberá ajustarse, además de lo dispuesto por esta Ley, a lo dispuesto por el Código Fiscal de la Federación, en la vía jurisdiccional.

ARTÍCULO 20.- La nulidad o anulabilidad de actos administrativos por la vía administrativa, o por la vía jurisdiccional contencioso-administrativa, no presupone por sí misma derecho a la indemnización.

ARTÍCULO 21.- El daño que se cause al patrimonio de los particulares por la actividad administrativa irregular, deberá acreditarse tomando en consideración los siguientes criterios:

En los casos en que la causa o causas productoras del daño sean identificables, la relación causa-efecto entre la lesión patrimonial y la acción administrativa irregular imputable al Estado deberá probarse fehacientemente.

En su defecto, la causalidad única o concurrencia de hechos y condiciones causales, así como la participación de otros agentes en la generación de la lesión reclamada, deberá probarse a través de la identificación precisa de los hechos que produjeron el resultado final, examinando rigurosamente las condiciones o circunstancias originales o sobrevenidas que hayan podido atenuar o agravar la lesión patrimonial reclamada.

ARTÍCULO 22.- La responsabilidad del Estado deberá probarla el reclamante que considere lesionado su patrimonio, por no tener la obligación jurídica de soportarlo. Por su parte, al Estado corresponderá probar, en su caso, la participación de terceros o del propio reclamante en la producción de los daños y perjuicios irrogados al mismo; que los daños no son consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado; que los daños derivan de hechos o circunstancias imprevisibles o inevitables según los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de su acaecimiento, o bien, la existencia de la fuerza mayor que lo exonera de responsabilidad patrimonial.

ARTÍCULO 23.- Las resoluciones que dicte el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa con motivo de las reclamaciones que prevé la presente Ley , deberán contener como elementos mínimos los siguientes: El relativo a la existencia de la relación de causalidad entre la actividad administrativa y la lesión producida y la valoración del daño o perjuicio causado, así como el monto en dinero o en especie de la indemnización, explicitando los criterios utilizados para su cuantificación. Igualmente en los casos de concurrencia previstos en el Capítulo IV de esta Ley, en dicha resolución se deberán razonar los criterios de imputación y la graduación correspondiente para su aplicación a cada caso en particular.

ARTÍCULO 24.- Las resoluciones del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que nieguen la indemnización o que, por su monto, no satisfagan al reclamante podrán impugnarse directamente por vía jurisdiccional ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

ARTÍCULO 25.- El derecho a reclamar indemnización prescribe en un año, mismo que se computará a partir del día siguiente a aquél en que se hubiera producido la lesión patrimonial, o a partir del momento en que hubiesen cesado sus efectos lesivos, si fuesen de carácter continuo. Cuando existan daños de carácter físico o psíquico a las personas, el plazo de prescripción será de dos años.

Los plazos de prescripción previstos en este artículo, se interrumpirán al iniciarse el procedimiento de carácter jurisdiccional, a través de los cuales se impugne la legalidad de los actos administrativos que probablemente produjeron los daños o perjuicios.

ARTÍCULO 26.- Los reclamantes afectados podrán celebrar convenio con los entes públicos federales, a fin de dar por concluida la controversia, mediante la fijación y el pago de la indemnización que las partes acuerden. Para la validez de dicho convenio se requerirá, según sea el caso, la aprobación por parte de la contraloría interna o del órgano de vigilancia correspondiente.

CAPÍTULO IV

De la Concurrencia

ARTÍCULO 27.- En caso de concurrencia acreditada en términos del artículo 21 de esta Ley, el pago de la indemnización deberá distribuirse proporcionalmente entre todos los causantes de la lesión patrimonial reclamada, de acuerdo con su respectiva participación. Para los efectos de la misma distribución, las autoridades administrativas tomarán en cuenta, entre otros, los siguientes criterios de imputación, mismos que deberán graduarse y aplicarse de acuerdo con cada caso concreto:

Deberá atribuirse a cada ente público federal los hechos o actos dañosos que provengan de su propia organización y operación, incluyendo las de sus órganos administrativos desconcentrados;

Los entes públicos federales responderán únicamente de los hechos o actos dañosos que hayan ocasionado los servidores públicos que les estén adscritos;

Los entes públicos federales que tengan atribuciones o responsabilidad respecto de la prestación del servicio público y cuya actividad haya producido los hechos o actos dañosos responderán de los mismos, sea por prestación directa o con colaboración interorgánica;

Los entes públicos federales que hubieran proyectado obras que hayan sido ejecutadas por otras responderá de los hechos o actos dañosos causados, cuando las segundas no hayan tenido el derecho de modificar el proyecto por cuya causa se generó la lesión patrimonial reclamada. Por su parte, los entes públicos federales ejecutores responderán de los hechos o actos dañosos producidos, cuando éstos no hubieran tenido como origen deficiencias en el proyecto elaborado, y

Cuando en los hechos o actos dañosos concurra la intervención de la autoridad federal y la local, la primera deberá responder del pago de la indemnización en forma proporcional a su respectiva participación, quedando la parte correspondiente de la entidad federativa en los términos que su propia legislación disponga.

El Gobierno Federal, a través de la Secretaría de la Función Pública, en el ámbito de sus respectivas atribuciones, podrá celebrar convenios de coordinación con las entidades federativas respecto de la materia que regula la presente Ley.

ARTÍCULO 28.- En el supuesto de que el reclamante se encuentre entre los causantes de la lesión cuya reparación solicita, la proporción cuantitativa de su participación en el daño y perjuicio causado se deducirá del monto de la indemnización total.

ARTÍCULO 29.- En el supuesto de que entre los causantes de la lesión patrimonial reclamada no se pueda identificar su exacta participación en la producción de la misma, se establecerá entre ellos una responsabilidad solidaria frente al reclamante, debiéndose distribuir el pago de la indemnización en partes iguales entre todos los cocausantes.

ARTÍCULO 30.- En el supuesto de que las reclamaciones deriven de hechos o actos dañosos producidos como consecuencia de una concesión de servicio público por parte de la Administración Pública Federal, y las lesiones patrimoniales hayan tenido como causa una determinación del concesionante que sea de ineludible cumplimiento para el concesionario, el Estado responderá directamente.

Los concesionarios tendrán la obligación de contratar seguros u otorgar garantías a favor del concesionante, para el caso de que la lesión reclamada haya sido ocasionada por la actividad del concesionario y no se derive de una determinación del concesionante.

CAPÍTULO V

Del Derecho del Estado de Repetir contra los Servidores Públicos

ARTÍCULO 31.- El Estado podrá repetir de los servidores públicos el pago de la indemnización cubierta a los particulares cuando, previa substanciación del procedimiento administrativo disciplinario previsto en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, se determine su responsabilidad, y que la falta administrativa haya tenido el carácter de infracción grave. El monto que se exija al servidor público por este concepto formará parte de la sanción económica que se le aplique.

La gravedad de la infracción se calificará de acuerdo con los criterios que establece la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos. Además, se tomarán en cuenta los siguientes criterios: Los estándares promedio de la actividad administrativa, la perturbación de la misma, la existencia o no de intencionalidad, la responsabilidad profesional y su relación con la producción del resultado dañoso.

ARTÍCULO 32.- El Estado podrá, también, instruir igual procedimiento a los servidores públicos por él nombrados, designados o contratados y, en general, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la Administración Pública Federal, cuando le hayan ocasionado daños y perjuicios en sus bienes y derechos derivado de faltas o infracciones administrativas graves. Lo anterior, sin perjuicio de lo dispuesto por otras leyes aplicables en la materia.

ARTÍCULO 33.- Los servidores públicos podrán impugnar las resoluciones administrativas por las que se les imponga la obligación de resarcir los daños y perjuicios que el Estado haya pagado con motivo de los reclamos indemnizatorios respectivos, a través del recurso de revocación, o ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en términos de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

ARTÍCULO 34.- La presentación de reclamaciones por responsabilidad patrimonial del Estado interrumpirá los plazos de prescripción que la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos determina para iniciar el procedimiento administrativo disciplinario a los servidores públicos, los cuales se reanudarán cuando quede firme la resolución o sentencia definitiva que al efecto se dicte en el primero de los procedimientos mencionados.

ARTÍCULO 35.- Las cantidades que se obtengan con motivo de las sanciones económicas que las autoridades competentes impongan a los servidores públicos, en términos de lo dispuesto por la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos se adicionarán, según corresponda, al monto de los recursos previstos para cubrir las obligaciones indemnizatorias derivadas de la responsabilidad patrimonial de los entes públicos federales.

ARTÍCULO SEGUNDO.- Se derogan el artículo 33 y el último párrafo del artículo 34 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, para quedar como sigue:

ARTÍCULO 33.- (se deroga)

ARTÍCULO 34.- ...

...

...

(último párrafo se deroga)

ARTÍCULO TERCERO.- Se deroga el artículo 1927 del Código Civil Federal, para quedar como sigue:

ARTÍCULO 1927.- (se deroga)

TRANSITORIOS

PRIMERO.- La presente Ley entrará en vigor el 1º. de enero del año 2005.

SEGUNDO.- Los asuntos que se encuentren en trámite en los entes públicos federales, relacionados con la indemnización a los particulares derivada de las faltas administrativas en que hubieren incurrido los servidores públicos, se atenderán hasta su total terminación de acuerdo con las disposiciones aplicables a la fecha en que inició el procedimiento administrativo correspondiente.

Palacio Legislativo de San Lázaro a veintinueve de septiembre de dos mil cuatro.

 

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