Fecha de publicación: 31/12/2004
Categoría: LEY

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PROCESOS LEGISLATIVOS
DICTAMEN/ORIGEN
DICTAMEN
México, D.F., a 31 de Octubre de 2002.


COMISIONES UNIDAS DE GOBERNACIÓN; DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS Y DE JUSTICIA

HONORABLE ASAMBLEA:

A las Comisiones Unidas de Gobernación, de Estudios Legislativos y de Justicia del Senado de la República, fue turnada para su estudio y dictamen la Iniciativa con Proyecto de Decreto de Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado.

Recibida la iniciativa por las Comisiones que suscriben, sus integrantes entraron a su estudio con la responsabilidad de considerar lo más detalladamente posible su contenido y analizar los fundamentos esenciales en que se apoya, para proceder a dictaminar conforme a las facultades que les confieren los artículos 86, 89, 94 y demás relativos a la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como 56, 60, 65, 87, 88, 93 y demás aplicables del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General. Con base a lo anterior, formulan el presente dictamen, al tenor de los siguientes:

ANTECEDENTES:

I. En sesión celebrada por el Pleno de la H. Cámara de Diputados el día 22 de abril de 1999, los diputados Marcos Bucio Mújica, Miguel Quirós Pérez y Rafael Oceguera Ramos, pertenecientes a la Fracción Parlamentaria del Partido Revolucionario Institucional, presentaron para su estudio y dictamen una iniciativa que propone modificar la denominación del Título Cuarto y adicionar un segundo párrafo al artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

El propósito de la iniciativa fue establecer en el rango constitucional la responsabilidad patrimonial del Estado y el derecho de los particulares a ser indemnizados cuando sufran un daño o lesión por causa de la actividad pública del mismo.

II. El día 16 de junio de 1999, diputados de la Fracción Parlamentaria del Partido Acción Nacional presentaron una segunda iniciativa que propone también modificar la denominación del Título Cuarto Constitucional, así como adicionar un duodécimo párrafo al artículo 16, un segundo párrafo al artículo 113, una fracción VIII al artículo 116, y un segundo párrafo a la Base Quinta, Apartado C, del artículo 122, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

III. Con fecha 29 de abril de 2000, el Pleno de la H. Cámara de Diputados aprobó la iniciativa citada en el inciso anterior por la cual se modificó la denominación del Título Cuarto Constitucional y se adicionó un segundo párrafo al artículo 113 de la Carta Magna.

IV. En esa misma fecha, la Colegisladora acordó su remisión a esta Cámara de Senadores para los efectos conducentes.

V. En sesión celebrada el día 17 de abril del año en curso, se recibió la Minuta de mérito y la Mesa Directiva dispuso turnarla a las Comisiones de Puntos Constitucionales, Gobernación y Estudios Legislativos, Primera, para que procedieran a su estudio análisis y dictamen.

VI. Con fecha 15 de mayo de 2002, se sometió a discusión el dictamen que contiene el proyecto de declaratoria de aprobación del Decreto por el que se modifica la denominación del Título Cuarto y se adiciona un segundo párrafo al artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, habiéndose aprobado por unanimidad.

VII. El 14 de junio de 2002 se publicó en el Diario Oficial de la Federación, la reforma constitucional para cambiar la denominación del Título Cuarto, y adicionar un segundo párrafo al artículo 113 Constitucional, con lo cual quedó incorporado el principio de la responsabilidad del Estado. El texto de dicho párrafo es el siguiente:

"La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes".

VIII. En sesión celebrada el 24 de septiembre del presente año, los Senadores Diego Fernández de Cevallos, Jorge Zermeño Infante, César Jáuregui Robles, Fauzi Hamdan Amad, Gildardo Gómez Verónica, Federico Ling Altamirano, Jesús Galván Muños, y Felipe Vicencio Álvarez, todos ellos de la fracción parlamentaria del Partido Acción Nacional; Manuel Bartlett Díaz, Fidel Herrera Beltrán, Miguel Sadot Sánchez Carreño y David Jiménez González, por parte de la fracción parlamentaria del Partido Revolucionario Institucional y, Jesús Ortega Martínez, de la fracción parlamentaria del Partido de la Revolución Democrática; presentaron a consideración de esta H. Cámara de Senadores la iniciativa con proyecto de Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado.

En esa misma fecha, la Mesa Directiva turnó dicha Iniciativa a las Comisiones Unidas de Gobernación, de Justicia y de Estudios Legislativos para su estudio y dictamen correspondiente.

Establecidos los antecedentes, se elabora el dictamen correspondiente con base en los siguientes:

CONSIDERANDOS:
De la Iniciativa sometida a nuestro estudio, se desprende que su objetivo central es crear la regulación reglamentaria del artículo 113 Constitucional, específicamente en lo relacionado al párrafo segundo de dicho artículo, y con ello dar cumplimiento a lo señalado por el Constituyente Permanente, en el artículo transitorio único de las reformas constitucionales de referencia.

Al respecto, como indican los antecedentes, el pasado 14 de junio de 2002, se publicaron en el Diario Oficial de la Federación las reformas al artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con lo cual se adicionó un segundo párrafo a dicho precepto y de esta manera quedó incorporado de manera definitiva en nuestro derecho positivo mexicano, esta garantía, mediante la cual el particular podrá reclamar al Estado cuando éste, derivado de su actividad administrativa irregular cause un daño patrimonial a aquél, sin que tenga la obligación jurídica de soportarlo, que junto con las otras garantías ya existentes, viene a fortalecer de una manera notable el Estado de Derecho en México.

Es por ello que resulta conducente e impostergable la expedición de la ley reglamentaria correspondiente, que como lo ordena el Constituyente Permanente deberá entrar en vigor el 1° de enero de 2004, lo cual permitirá desarrollar un sistema de responsabilidad general, objetiva, directa y ponderada del Estado, con lo que se reconocerá la obligación de éste de resarcir los daños y perjuicios que irrogue a los particulares, cuando éstos no tengan la obligación jurídica de soportarlos.

Estas Comisiones dictaminadoras se unen a dicho esfuerzo y están de acuerdo con el contenido de la propuesta, toda vez que viene a constituir un pilar fundamental para nuestro sistema jurídico, y lo más importante es que se consolidaría la reforma constitucional aludida que es una de las más trascendentes en los últimos años en nuestro país. Asimismo, se destaca que en la ley reglamentaria se tuvo buen cuidado en atender el indispensable equilibrio que es preciso alcanzar y mantener en esta materia entre los intereses públicos y privados en juego.

Al respecto, las Comisiones que suscriben consideran que el proyecto de Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado resulta indispensable para otorgar efectividad a la reforma constitucional de referencia en el ámbito de la Federación; además, es de resaltarse que el multicitado proyecto no incurre en el exceso que es frecuente en nuestra legislación reciente, de una excesiva extensión, ya que sólo tiene cuarenta artículos, y cuatro transitorios, con lo que se facilitaría su aplicación y comprensión.

Por otra parte, merece una especial mención el hecho de que esta H. Cámara de Senadores, aprobó el dictamen correspondiente a la reforma constitucional señalando que "El sistema que se establecerá en México permitirá que la responsabilidad a fincar cuente con dos importantes características: ser objetiva y directa. Será directa, en virtud de que la Administración no responderá subsidiariamente por el servidor público relacionado con el daño, sino que podrá exigirse al Estado de manera inmediata la reparación del mismo, por supuesto, dejando a salvo el derecho de repetición en contra del funcionario por parte de la autoridad.

En cuanto a la responsabilidad objetiva, con ella nos referimos a que, ajena a la responsabilidad subjetiva, no dependerá de un actuar doloso o ilegal de un funcionario en particular...". Mediante esta afirmación se dio un gran paso en nuestro orden jurídico, al superar la etapa de la responsabilidad basada en la teoría de la culpa, que da lugar a una responsabilidad subjetiva.

Por tanto, la adopción de un régimen de responsabilidad de naturaleza objetiva y directa como propone la citada iniciativa, tiene como principales finalidades:

Cumplir con un imperativo de justicia y fortalecer el Estado de Derecho en México;

Elevar significativamente la calidad de los servicios públicos en México, y

Profundizar o restablecer la confianza de los gobernados frente al Estado, así como en la respetabilidad del Derecho como el mejor instrumento de solución de los problemas que se presentan en la convivencia social.

La iniciativa de Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, reglamentaria del segundo párrafo del artículo 113 Constitucional, establece los lineamientos y requisitos que regularán las características del daño resarcible, los supuestos de imputabilidad al Estado, las bases para la cuantificación del daño, las relaciones de causalidad entre el daño y la actividad del Estado, el procedimiento de reclamación para exigir las indemnizaciones resarcitorias provenientes de la responsabilidad patrimonial del Estado, así como los medios de impugnación administrativa y jurisdiccional.

A continuación, mencionaremos los aspectos de mayor trascendencia que contienen los cinco capítulos y los artículos transitorios que conforman el proyecto en cuestión, y cuyo contenido resulta además de satisfactorio para estas Comisiones, congruente con las recientes reformas al artículo 113 de nuestra Carta Magna:

Capítulo I "Disposiciones generales"

El nuevo texto constitucional del artículo 113, párrafo segundo, hace referencia a lo que se conoce como "actividad administrativa irregular", razón por la cual es necesario precisar lo que se entiende por dicha noción jurídica a que hace expresa referencia el precepto constitucional que se regula. Sobre el particular, en el primer capítulo intitulado "Disposiciones Generales", en el artículo 1°, se encuentra un concepto apropiado de lo que debe entenderse por actividad administrativa irregular, a saber como: "aquella que cause daño a los bienes y derechos de los particulares que no tengan la obligación jurídica de soportar, toda vez que no existe justificación alguna o fundamento para legitimar el daño que se cause". Esta noción asocia la irregularidad con la producción de daños ya que no se puede hablar de que la Administración Pública tenga como actividad propia la irregularidad. De otra manera no se respetaría el carácter objetivo de la responsabilidad y se estaría refiriendo a la actividad ilícita, que es la que fundamenta la responsabilidad subjetiva, misma que prevalece hoy en el Derecho Privado sin efectos prácticos ni justos. Asimismo, se reconoce la responsabilidad directa del Estado, por lo que no resulta necesario haber determinado previamente en un procedimiento la responsabilidad del servidor público, ni tampoco se requiere acreditar la insolvencia de éste para poder demandar al Estado; es decir, la víctima o afectado tendría la posibilidad de reclamar directamente al Estado el pago de los daños y perjuicios que afecten su esfera jurídica.

Asimismo, también podemos observar que se deja claro el carácter objetivo y directo de la responsabilidad del Estado a que se refiere el párrafo segundo del precepto constitucional de referencia, toda vez que será el propio Estado quien responda de manera tal que no se tengan que agotar otras instancias para acceder a una indemnización, es decir, que no se tendrá que tratar de demostrar la responsabilidad de alguno de sus agentes o servidores públicos, como lo hacía la teoría subjetiva de la responsabilidad basada en la culpa o hecho ilícito, sino que será precisamente el Estado quien responda de los daños y perjuicios sin necesidad de intermediación alguna. De igual forma, el Estado por ministerio de ley, se vuelve el responsable, al igual que una persona física, de las acciones realizadas por sus agentes, y esto nos habla de una madurez jurídica que traerá muchos beneficios, principalmente en la confianza de los ciudadanos. En efecto, el carácter directo de la responsabilidad presupone que es el Estado el titular de los servicios públicos. De no completarse esta reforma, se estaría permitiendo que continúe existiendo la teoría subjetiva de la responsabilidad patrimonial del Estado, que como hemos experimentado a lo largo de varias décadas en México, no es el medio idóneo para responder frente a los particulares y, en cierta medida, ha debilitado el Estado de Derecho en nuestro país.

Por otra parte, la responsabilidad a cargo el Estado será extracontractual, debiéndose entender por ésta, la que tiene su origen en un hecho o un acto jurídico, sin que exista un vínculo previo entre las partes. El régimen de responsabilidad contractual continuará en base a las convenciones recíprocas y en lo no previsto a la ley de la materia.

En el artículo 2°, se establece que sus disposiciones se aplicarán en toda la República en materia federal, y el ámbito de aplicación de la ley no solamente se aplicará a los Poderes de la Unión, sino que se extenderá a los organismos públicos constitucionales autónomos, los cuales hasta la fecha sólo pueden considerarse como tales al Banco de México, el Instituto Federal Electoral y la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Por otra parte, se establece la obligación para cumplimentar los fallos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, así como las recomendaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, mismas que deberán ser atendidas por la dependencia, entidad u organismo responsable. Gracias a esto los fallos o recomendaciones emitidos por dichos organismos internacionales van a poder cumplirse conforme a nuestra legislación interna, toda vez que anteriormente no existía en la misma una normatividad general que le estableciera al gobierno mexicano cómo acatar tales resoluciones en el ámbito de las indemnizaciones exigidas, es decir, el derecho del foro tenía ciertas lagunas en este aspecto, mismas que podrán ser subsanadas con la aprobación de la ley reglamentaria que se dictamina.

Otras disposiciones que sin lugar a duda son de gran significado y las cuales parecen adecuadas a estas Comisiones, se encuentran en los artículos 5°, 6° y 7° del proyecto en comento. El primero, dispone que el Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, propondrá a la Cámara de Diputados el monto de la partida presupuestal que, en términos del artículo 2° de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, deberá destinarse para cubrir las erogaciones derivadas de responsabilidad patrimonial del Estado. En la fijación de los montos de las partidas presupuestas deberán preverse las indemnizaciones que no hayan podido ser pagadas en el ejercicio inmediato anterior. De acuerdo con el segundo precepto, el monto absoluto que se fije en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación destinado al concepto de responsabilidad patrimonial del Gobierno Federal, deberá ajustarse anualmente en una proporción igual al incremento promedio que se registre en dichos presupuestos. Finalmente, el tercer precepto señala que las dependencias, entidades y organismos que integran la Administración Pública Federal, deberán establecer en sus respectivos presupuestos un porcentaje similar al prefijado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público -dentro del Presupuesto de Egresos de la Federación- para atender los reclamos por concepto de responsabilidad patrimonial que se le podrían presentar.

Con lo anterior se pretende que el monto presupuestal total que se pueda destinar a este fin no sea fijo, sino que guarde relación proporcional con el crecimiento o decrecimiento económico-presupuestal de la Federación. De esta forma se evitaría que en un momento dado, ante una crisis de carácter económico, las consecuencias financieras de la responsabilidad patrimonial del Estado afectaran desproporcionadamente el presupuesto federal, comprometiendo otros rubros de vital importancia para el desarrollo nacional.

Con relación a este tema, queremos apuntar que como medida de fijación de los presupuestos destinados al pago de reparaciones derivadas de responsabilidad patrimonial del Estado, se predetermina que los ajustes anuales subsecuentes se llevarán a cabo bajo el criterio de proporción promedio respecto al aumento o disminución que tenga el Presupuesto de Egresos de la Federación, pero además se prevé que en circunstancias justificadas se podría variar el criterio general.

Como se puede observar, la Iniciativa objeto de estudio propone un especial cuidado en el aspecto presupuestal, toda vez que no se pretende en ningún momento afectar excesivamente las finanzas públicas; por el contrario, determina criterios que permitan establecer restricciones y límites con la finalidad de evitar repercusiones negativas de carácter económico.

En el mismo sentido, se podrían agregar otros aspectos que complementan las prevenciones mencionadas:

a) Se prevé con sentido pragmático, que cada dependencia o entidad lleven un registro de indemnizaciones debidas, de manera tal que la atención de dichas indemnizaciones se lleve a cabo con riguroso orden y sin dar preferencias injustificadas, lo que evitaría actos de corrupción al pretender obtener un beneficio en el orden de pago. Al respecto, y con la finalidad de fortalecer la transparencia gubernamental, se sugiere que el registro de referencia sea público; por lo que de alguna manera, la ley reglamentaria contribuiría al combate a la corrupción que tanto afecta a nuestro país.

b) Más aún, cuando las reparaciones debidas en una o varias reclamaciones excedan el monto máximo presupuestal destinado al concepto de responsabilidad patrimonial en un año determinado, éstas deberán registrarse como las primeras para el ejercicio presupuestal inmediato siguiente.

c) Se prevé que, a fin de poder dar por concluida la controversia, las partes puedan llevar a un acuerdo mediante la celebración de un convenio, bajo la supervisión de la contraloría interna o del órgano de vigilancia correspondiente. Esto podría significar un ahorro de tiempo, e inclusive de carácter financiero a las partes. Lo anterior parece adecuado y pertinente a las Comisiones que suscriben, ya que se facilitaría la atención de los asuntos que se presentan en esta materia; empero con una supervisión adecuada.

d) Se incorpora la figura de "seguro de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública", lo que permitiría disminuir la carga en el erario público, toda vez que el monto de la reparación podría cubrirse con la suma asegurada. La eventual contratación de seguros contra la responsabilidad civil, permitiría atenuar los impactos financieros de algunas dependencias y entidades públicas, cuya actividad sea de alto potencial lesivo.

e) Con relación al monto de las indemnizaciones por daño moral, estas Comisiones comparten la idea de que es conveniente fijar un tope a las mismas, y con ello evitar abusos por parte de los particulares en aspectos difíciles de determinar en tratándose del Estado, como es lo que implica precisamente el daño moral, por lo que en la presente iniciativa se ha fijado un máximo de 20,000 veces el salario mínimo general diario vigente en el Distrito Federal. De esta manera se estaría contribuyendo a eliminar erogaciones exorbitantes que repercutirían de manera directa y negativa en el erario federal.

Es oportuno destacar que a pesar de ser una ley que pareciera estar más enfocada al ámbito de la Administración Pública Federal, se deja claro que los efectos de indemnizar a un particular que no tenga el deber jurídico de soportar la actividad administrativa irregular del Estado, se extiende a las funciones y actos materialmente administrativos que realicen los Poderes Federales Legislativo y Judicial. Igualmente, la obligación indemnizatoria del Estado abarca los daños derivados de la actividad administrativa irregular que se realice en el ámbito de los tribunales federales administrativos. Así, la responsabilidad a la que este dictamen se refiere comprende al Estado, desde la perspectiva de los tres Poderes de la Unión, en cuanto a la esfera administrativa se refiere.

No obstante que la iniciativa de ley contempla de una manera clara y oportuna los supuestos normativos que giran alrededor de la institución de la responsabilidad patrimonial del Estado, es pertinente resaltar el aspecto supletorio de la ley que al efecto se establece en el artículo 10, puesto que el citado cuerpo normativo se aplicará supletoriamente a las diversas leyes administrativas que contengan un régimen especial de responsabilidad patrimonial del Estado, tales como la Ley de Responsabilidad Civil por Daños Nucleares, la Ley de Aviación Civil, la Ley Aduanera, en relación con el extravío de bienes depositados en recintos fiscales, entre otros, en el entendido que por su especialidad, se respeta el ámbito de su aplicación. Lo anterior revela la intención expresa de la iniciativa por respetar los regímenes especiales de responsabilidad ya existente en ciertos casos en nuestro orden legal. Por otra parte, a falta de disposición expresa en la multicitada iniciativa, se aplicarán las disposiciones contenidas en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo; el Código Fiscal de la Federación; el Código Civil Federal, y los principios generales de derecho.

Estas Comisiones comparten la idea de respetar otros ámbitos de aplicación, puesto que la experiencia legislativa ha demostrado que en muchas ocasiones existen dos o más disposiciones que se refieren a un mismo aspecto, lo cual genera confusión en cuanto a su aplicabilidad e inclusive contradicciones legales difíciles de resolver.

Un aspecto básico y que resulta de singular mención, es que en el artículo 11 se propone un mecanismo para desalentar la promoción de reclamaciones notoriamente improcedentes o que tengan como finalidad la simulación de daños con la finalidad de obtener de mala fe algún tipo de indemnización, estableciéndose sanciones de carácter pecuniario (multa de veinte a ciento veinte días de salario mínimo general diario vigente en el Distrito Federal), e inclusive de carácter penal con la intervención del Ministerio Público. Con lo anterior, se pretende dejar claro que en ningún momento el proyecto de ley sujeto a la honorable aprobación de la Cámara de Senadores, como Cámara de origen, será un mecanismo por virtud del cual cualquier persona pueda obtener un beneficio de manera fácil e indebido y, por consiguiente, aprovecharse de la nobleza de la institución de la responsabilidad patrimonial del Estado.

Capítulo II "De las indemnizaciones"

La reforma constitucional mencionada establece que los particulares que se vean afectados en sus bienes y derechos como consecuencia de la actividad administrativa irregular, tendrán derecho a una indemnización. Al respecto, en la iniciativa presentada se desarrolla de una manera por de más acertada, todo lo relativo a las indemnizaciones en el capítulo que nos ocupa, por lo que podemos decir que la multicitada ley reglamentaria es congruente con nuestro orden legal y desarrolla de una manera precisa y eficaz, el contenido de las reformas constitucionales del segundo párrafo del artículo 113.

En este sentido, es pertinente resaltar la función esencialmente reparadora de los daños causados a los particulares que no tengan la obligación jurídica de soportarlos. Las Comisiones que suscriben apoyan el contenido de este capítulo, en el sentido de que no se pretende buscar tanto culpables como restituir o restablecer al particular afectado en su patrimonio, mediante el pago de una indemnización, aún cuando, como se precisará más adelante, no se pretende proteger a servidores públicos que incurran en falta grave, de acuerdo con la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

Por otra parte, con la finalidad de buscar un equilibrio en cuanto al pago de las indemnizaciones a los particulares que hayan sufrido un daño y/o perjuicio en su patrimonio, se ha incorporado, específicamente en los artículos 13 y 15, un pertinente criterio de ponderación. Este criterio de ponderación tiene como objetivo honrar al principio de solidaridad social y justicia que anima a la propia institución de la responsabilidad patrimonial del Estado; esto quiere decir que se debe tomar en consideración para efecto del pago de indemnizaciones, el nivel de ingresos del particular al que se le vaya a indemnizar lo dañado. Lo anterior no quiere decir que las personas que cuenten con patrimonio abundante no se les vaya a pagar la correspondiente indemnización, sino que la iniciativa considera, con buen juicio, que habiendo restricciones presupuestales generales, es preferible concentrar las indemnizaciones más completas -reparación de daño material emergente, perjuicio o lucro cesante, daño moral e intereses por mora- para quienes menores ingresos tienen; en concreto, para aquellos cuyos ingresos sean inferiores a cuatro salarios mínimos. En cambio, quienes demuestren, o se les demuestre, ingresos superiores a cuatro salarios mínimos, se les repararía sólo el daño emergente y moral, así como intereses moratorios, después de un tiempo mayor que el fijado para el primer grupo.

Al respecto, nos permitimos manifestar que, si bien el criterio de ponderación no es esencial para la institución de la responsabilidad patrimonial del Estado, sí es un punto que merece ser destacado, puesto que su objetivo es dar aplicación al principio de solidaridad social que motiva y fundamenta a la propia institución jurídica de la responsabilidad patrimonial del Estado, en razón de que no es igual el impacto negativo a un patrimonio personal abundante que a uno exiguo, toda vez que la afectación proporcional en el primer caso es menor que en el segundo.

Las Comisiones que suscriben consideran justificado este sistema ponderado de indemnizaciones, toda vez que se busca lograr que con el pago de las mismas, se cumpla un propósito redistributivo, modulador del principio de igualdad, por mérito del cual la institución de la responsabilidad patrimonial del Estado juegue desigualmente a favor de los más débiles. En otras palabras, honrando al principio de solidaridad social que constituye la razón de ser de la mencionada institución, se pretende contribuir a tratar desigualmente a las situaciones desiguales, como exige la justicia.

Por otra parte, el artículo 22 establece la posibilidad de que las reclamaciones en contra de las actuaciones de la Administración Pública Federal, puedan ser presentadas por los particulares ante la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, la cual a su vez, deberá turnar dichas reclamaciones a las dependencias o entidades presuntamente responsables, para que sea precisamente ante ellas que se siga el procedimiento administrativo que se consigna en la iniciativa.

Lo anterior resulta plausible puesto que se evitaría que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos sea la que decida en todos los casos quien tendrá la obligación de pagar la indemnización respectiva, siendo lo deseable que el procedimiento se ventile directamente ante las propias dependencias o entidades presuntamente responsables.

Capítulo III "Del procedimiento"

En este capítulo se regula todo lo concerniente al mismo, el cual podrá iniciarse de oficio o a petición de la parte afectada. Con dicho procedimiento se recoge los principios de economía, celeridad, eficacia, publicidad y buena fe, entre otros, que expresamente establece la Ley Federal de Procedimiento Administrativo en su artículo 13. De esta manera, una vez más se muestra la consistencia con el multicitado segundo párrafo del artículo 113 Constitucional, puesto que el mismo señala que las indemnizaciones a que tienen derecho los particulares, se regularán conforme a los procedimientos que establezcan las leyes, y es precisamente en el capítulo de referencia, donde se regula lo relativo al procedimiento administrativo que deberá seguirse, el cual es de reconocerse, deja de manifiesto la intención de no caer en los excesos procedimentales que existen en otras leyes, sino ajustarse armónicamente con el orden legal mexicano.

Estas Comisiones dictaminadoras consideran acertado el hecho de que la reclamación para iniciar el multicitado procedimiento se podrá presentar indistintamente por la parte interesada ante la dependencia o entidad presuntamente responsable u órgano constitucional autónomo, o bien, ante la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo. En la inteligencia de que, cuando ésta sea la dependencia presuntamente responsable, será precisamente ante ella en la que se deberá presentar la reclamación correspondiente. Lo anterior se basa en el hecho de que muchas veces el particular presume que las dependencias o entidades u órgano constitucional autónomo ante quienes se pueda presentar la reclamación, sistemáticamente negarían las pretensiones que se les solicitaran en protección de sus propios servidores públicos; y que, en cambio, teniendo la posibilidad de presentarla ante una autoridad administrativa distinta de la presuntamente responsable, tendría mayores posibilidades de tener éxito y mayor confianza en cuanto a obtener mejores resultados a su favor; con lo anterior, se trata de mostrar una actitud imparcial por parte de la autoridad administrativa.

Por otra parte, en cuanto a la mecánica para el cumplimiento de las resoluciones administrativas, el artículo 27 de la iniciativa de ley reglamentaria, establece que la misma se sujete a una normatividad expresa y no se deje al arbitrio de quien resuelve. En este sentido, las resoluciones o sentencias que se dicten con motivo de los reclamos que prevé la ley deberán contener, entre otros elementos, el relativo a la existencia o no de la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público o actividad administrativa y la lesión producida y, en su caso, la valoración del daño causado, así como el monto en dinero o en especie -como lo establece el artículo 12 del proyecto- de la indemnización, explicitando los criterios utilizados para su cuantificación. Con lo anterior, se deja de manifiesto que se pretende abatir el exceso de discrecionalidad que tanto ha afectado la imagen de las autoridades administrativas y jurisdiccionales, puesto que forzosamente se deberán acreditar ciertos elementos para que una resolución sea formalmente válida.

Sobre el particular, resulta interesante destacar que necesariamente deberá existir una relación de causa-efecto, es decir, deberá acreditarse un vínculo entre las actividades que se lleven a cabo como consecuencia de la prestación de los servicios públicos por parte de la Administración Pública -latu sensu- y el daño y/o perjuicio patrimonial que se cause al particular que no tenga la obligación jurídica de soportarlos, lo cual podría considerarse como el aspecto medular para acreditar la responsabilidad patrimonial del Estado.

Como en todo procedimiento procesal, se debe contar con un plazo de prescripción, puesto que el tiempo para presentar el reclamo no puede ser indefinido. Al respecto, estas Comisiones comparten la idea plasmada en la iniciativa, en el sentido de que el derecho a reclamar la indemnización prescribe en un año, mismo que se computará a partir del día siguiente a aquél en que se hubiera producido la lesión patrimonial, o a partir del momento que hubiesen cesado sus efectos lesivos, si fuesen de carácter continuo. Tratándose de daños de carácter físico o psíquico a las personas, el plazo de prescripción comenzará a correr desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas. Se estima procedente establecer los diferentes supuestos de prescripción para poder precisar, según los casos, los cómputos debidos para efectos de la propia prescripción.

Con la finalidad de poder contar con un mecanismo que permita obtener un ahorro en tiempo y de carácter financiero, el artículo 30 prevé la posibilidad de que las partes en conflicto lleguen a un acuerdo mediante la celebración de un convenio, como ya se dijo anteriormente, el cual se pretende que resulte favorable para ambas partes y con ello simplificar la solución de la controversia. Precisamente, por estar en juego aspectos de tipo económico se pretende que fuesen las contralorías internas u órganos internos de control, según sea el caso, las que validaran tales convenios de terminación de reclamos, a fin de evitar que tanto hacia dentro como hacia fuera de la Administración Pública Federal se suscitaran dudas en cuanto a la honorablidad de estos tipos de acuerdos, los cuales no podrían existir si no se acredita con anterioridad y de una manera eficaz, la existencia de una efectiva lesión patrimonial al particular.

Capítulo IV "De la concurrencia"

Ahora bien, por lo que respecta al análisis de este capítulo, a juicio de estas Comisiones se establecen criterios adecuados que permitirán establecer una distribución equitativa en cuanto al monto de las indemnizaciones cuando existan varios coautores implicados, dejando abierta la posibilidad de que el particular lesionado pueda requerir a cualquiera de dichos coautores del daño resarcible, la totalidad del pago indemnizatorio. Mediante esta propuesta, basada en la solidaridad pasiva que al efecto señala el artículo 1999 del Código Civil Federal -"los deudores solidarios están obligados entre sí por partes iguales"-, la dependencia o entidad que tenga la obligación de pagar la totalidad de la indemnización reclamada, no tendrá que sufrir por sí sola toda la carga indemnizatoria.

Al respecto, es oportuno mencionar que la concurrencia se puede presentar en diversas modalidades como lo establece el artículo 32 de la multicitada iniciativa: puede presentarse entre la Administración Pública y la víctima; entre la Administración y un tercero particular; entre la Administración, la víctima y un tercero particular, y entre dos o más entidades de la propia Administración. Como se puede apreciar, la iniciativa tomó en consideración los diferentes supuestos que se pudieran llegar a presentar con la finalidad de evitar en lo más posible lagunas jurídicas.

Sobre el particular, las Comisiones que suscriben manifiestan su conformidad en que se aplique el criterio de la "responsabilidad solidaria", como el medio más adecuado para que se resuelvan los problemas relativos a la concurrencia, tomando en cuenta determinadas restricciones y matizaciones que, de una manera muy adecuada, se han desarrollado en el artículo 31 del proyecto en dictamen. En el mismo sentido, resulta procedente la figura de la "responsabilidad solidaria" que señala el artículo 33 para el caso en que sean varios los agentes de la Administración Pública que causen un daño, y derivado de lo anterior, resulte imposible determinar la participación en el daño de cada uno de los coautores, debiéndose distribuir el pago de la indemnización en partes iguales entre ellos, en cuyo caso la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, oyendo la opinión de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, deberá conocer y resolver acerca de la distribución de la indemnización. De esta manera, no se verían afectadas determinadas dependencias, entidades u organismos públicos autónomos, que por la naturaleza de sus actividades o servicios que prestan, puedan incurrir constantemente en responsabilidades.

Capítulo V "Del derecho del Estado de repetir contra los servidores públicos"

Finalmente, del análisis del capítulo quinto intitulado "Del derecho del Estado de repetir contra los servidores públicos", se destaca que el espíritu de la iniciativa puesta a nuestra consideración, es precisamente la responsabilidad patrimonial del Estado, y no la de los servidores públicos, aunque es incuestionable que existe un vínculo sumamente estrecho entre ambas, particularmente tratándose del derecho de repetir contra los servidores públicos que con su acción u omisión hayan ocasionado daños y perjuicios que, en un régimen de responsabilidad directa y objetiva del Estado, se le imputen a éste por los particulares lesionados patrimonialmente y por la Ley.

Sobre el particular, el artículo 36 de la multireferida iniciativa establece que el Estado podrá repetir de los servidores públicos el pago de la indemnización cubierta, una vez que se haya determinado su responsabilidad en el daño o perjuicio causado, previa substanciación del procedimiento administrativo disciplinario previsto en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, y en cuanto a la gravedad de la infracción se califique de acuerdo a los criterios que establecen los artículos 13 y 14 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos. En este sentido, las presentes Comisiones expresan su conformidad en que no sea sólo el Estado quien soporte la carga de hacer frente al pago de las indemnizaciones, puesto que en muchas circunstancias, son los servidores públicos quienes actúan de mala fe, con dolo o negligencia y son ellos quienes deberán absorber también las consecuencias de sus actos. Cabe mencionar que la institución de la responsabilidad patrimonial del Estado, en ningún momento pretende solapar la mala actuación de sus agentes y consentirlas mediante el pago de la indemnización como ya se dijo en otro momento; por el contrario, busca una mejor calidad en la prestación de los servicios públicos y en quienes los prestan.

En este sentido, no debe olvidarse que con frecuencia se ocasionan daños y perjuicios a los particulares que no necesariamente pueden atribuirse a un individuo determinado. Se trata de los llamados daños anónimos, impersonales o institucionales, en cuyo caso los gastos por concepto de indemnización, los tendría que absorber la Administración Pública.

Por otra parte, y con la finalidad de que el servidor público presuntamente responsable del acto u omisión que causó el daño, tenga un medio eficaz para manifestar lo que a su derecho convenga y defender sus intereses, el artículo 38 señala la facultad que tendrían para impugnar las resoluciones administrativas -por las que se les imponga la obligación de resarcir los daños y perjuicios que el Estado haya pagado con motivo de los reclamos indemnizatorios respectivos-, a través del recurso de revocación, o la acción ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, de conformidad con la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, dejando a salvo la garantía de audiencia consignada en nuestra Carta Magna.

Artículos Transitorios

En otro orden de ideas, resulta oportuno elogiar el artículo segundo transitorio de la presente iniciativa, toda vez que realiza reformas de congruencia legislativa, lo cual permitiría, en caso de ser aprobada por esta H. Cámara de Senadores, armonizar la reforma constitucional al artículo 113 de la Carta Fundamental y del presente proyecto de Ley Reglamentaria con el orden legal vigente.

CONCLUSIONES

La responsabilidad patrimonial del Estado es un tema que ha cobrado fuerza en los últimos años en la doctrina jurídica contemporánea y que viene a fortalecer la noción del Estado de Derecho, por lo que es conveniente resaltar que no es suficiente la reforma al artículo 113 Constitucional, sin un gran esfuerzo legislativo para hacer compatible dicha modificación fundamental con las disposiciones legislativas necesarias para aplicar de manera eficiente el nuevo sistema. La iniciativa que en el presente dictamen se analiza, entre otros argumentos, siguiendo un elemental sentido de justicia, señala que el Estado debe ser tan responsable, o más, de lo que lo son los particulares por los daños que causan.

Podemos decir de manera enunciativa más no limitativa que, entre las mayores ventajas que esta reforma traerá son cuatro:

1) Mayor confianza en el Estado y en el Derecho en México, con lo que se pretende contribuir a robustecer la majestad, respetabilidad y confianza en el Derecho, como la mejor vía para la solución de controversias en el orden social y, al mismo tiempo, en el Estado, fortaleciendo de manera general el concepto de Estado de Derecho;

2) Mayor control en el funcionamiento de la Administración Pública y menos impunidad; asimismo se propiciaría la elevación en la calidad de los servicios públicos y en la profesionalización de quienes los prestan, inclusive se reitera que con el tiempo se logrará un ahorro económico y una administración pública más eficiente, empeñada en su continuo mejoramiento;

3) Mayor seguridad jurídica para toda persona física o moral que se encuentre en territorio nacional, puesto que tendría la seguridad de contar con un instrumento jurídico que le permita enfrentar al Estado dentro de un marco de legalidad, cuando éste le cause un daño o perjuicio antijurídico en sus bienes y derechos, y

4) Mayor respetabilidad en el exterior; al tutelar y salvaguardar la integridad patrimonial de los individuos contra la actividad lesiva que sea consecuencia del funcionamiento del Estado, y por consiguiente, se vería favorecida la imagen de nuestro país a nivel internacional, toda vez que se dejaría de manifiesto la determinación de brindar mayor protección jurídica a los gobernados.

En otro orden de ideas, y después de haber expresado los considerandos del presente dictamen, estas Comisiones someten al pleno de esta H. Cámara de Senadores las siguientes adecuaciones a la iniciativa en estudio:

Con relación a la concurrencia que se establece en el artículo 31 de la iniciativa, que se adicione un segundo párrafo al inciso e) del mismo, en el sentido de que el Gobierno Federal por conducto de la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, podrá celebrar convenios de coordinación con las entidades federativas en los términos de la Ley que se analiza, cuya intención será el cumplimiento de los asuntos de concurrencia, con lo cual consideramos que se estaría apoyando el federalismo y se establecería los mecanismos y reglas para que cada autoridad -federal o local- responda frente a los particulares en el ámbito de su competencia y de manera proporcional en base a su responsabilidad, evitándose el surgimiento de controversias entre los diversos niveles de gobierno que afectarían directa o indirectamente el procedimiento administrativo resarcitorio que el particular inició en contra del Estado. Dicho texto propuesto es el siguiente:

" e)...

El Gobierno Federal, a través de la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, en el ámbito de sus respectivas atribuciones, podrá celebrar convenios de coordinación con las entidades federativas respecto de la materia que regula la presente ley"

Con relación a lo anterior, podemos mencionar que con la celebración de este tipo de convenios se podrían simplificar trámites y con ello facilitar el procedimiento administrativo correspondiente, evitando que el mismo se pudiera alargar y entorpecer innecesariamente el pago indemnizatorio respectivo; si bien respetando los criterios legales antes enunciados.

En cuanto a la redacción del artículo 15, fracción I, inciso a), relativa a que los ingresos mensuales del reclamante sean de cuatro o menos salarios mínimos generales vigentes en el Distrito Federal elevados al mes; a efecto de clarificar dicho texto y para no dar cabida a que se interprete que el supuesto se refiere únicamente a cuatro días de salario, se consideró conveniente precisar que se refiere a los salarios mínimos generales diarios, por lo que se sugiere el siguiente texto:

"a) A los reclamantes cuyos ingresos mensuales sean de cuatro o menos salarios mínimos generales diarios vigentes en el Distrito Federal elevados al mes,..."

Con relación a las menciones expresas que contenían los numerales 5° y 36 del proyecto de Ley en estudio sobre determinados artículos de la Ley Federal de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, y de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, previendo remisiones equivocas para el caso de que en el futuro se modificaran los artículos a que expresamente se remitía, se ha optado por eliminarlos, quedando únicamente la referencia a dichas leyes, pero no a alguno de sus artículos en particular.

Teniendo en cuenta que el Senado de la República aprobó el pasado 24 de octubre la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública, la cual contempla -a partir del 1 de enero de 2003- el cambio de denominación de la "Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo", por el de "Secretaría de la Función Pública", y en virtud de que en el proyecto de Ley en estudio se hacen diversas referencias a la citada "Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo", se sugiere que de aprobarse por el Pleno del Senado de la República el presente dictamen, la Minuta que en su momento se envíe a la Cámara de Diputados, recomiende a esta última, que si al momento de aprobar dicho proyecto de Ley ya se hubiere cambiado la denominación de la actual Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, se hagan las adecuaciones correspondientes a fin de que el texto de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado utilice la nueva denominación que se asigne a la precitada dependencia.

Por otra parte, conforme a lo anteriormente expuesto estas Comisiones consideran que la iniciativa que se encuentra a su distinguida consideración, constituye un valioso instrumento gubernamental de carácter administrativo que será de gran utilidad para la aplicación práctica y operativa del régimen de responsabilidad patrimonial del Estado que se propone y que, como se analizó cuidadosamente, efectivamente cumple con las expectativas y requerimientos que la reforma constitucional respectiva, toda vez que los conceptos básicos que se mencionan en el segundo párrafo del artículo 113 de la Constitución Federal, tales como actividad administrativa irregular, el carácter objetivo y directo de la misma, indemnizaciones, procedimientos, etcétera, son desarrollados con una técnica jurídica digna de ser reconocida que posibilitará la debida aplicación de la ley reglamentaria sujeta a su amable consideración.

En tal sentido, es indudable que estamos frente a una reforma que será fundamental y trascendente en nuestro sistema jurídico mexicano, y nosotros los legisladores federales, tenemos un gran compromiso ante la sociedad, por lo tanto con la reforma constitucional mencionada y la iniciativa a su consideración, el poder legislativo apuesta a lograr la solidez del Estado de Derecho en México, y estamos convencidos que generará una gran confianza entre la población con relación a la prestación de los servicios públicos y, al mismo tiempo, quedará consolidado el régimen de garantías constitucionales.

En virtud de lo anterior, en caso de que la presente propuesta de Ley sea aprobada por el H. Congreso de la Unión, las Comisiones que suscriben el presente dictamen recomiendan que a través del propio Poder Legislativo, se difunda ampliamente la institución de la responsabilidad patrimonial del Estado, así como el contenido de la Ley en estudio, para que los ciudadanos conozcan las bondades de la presente Ley, que viene a concederles nuevos derechos frente al poder público.

Por último, es conveniente puntualizar que la evolución del Estado de Derecho a nivel internacional ha ido afirmando la importancia de establecer un sistema de responsabilidad patrimonial del Estado, como una de las bases fundamentales del Derecho Público y, por ende, nuestro país no puede quedar rezagado en este aspecto, sino que por el contrario, tiene que participar en la evolución mencionada, para poder garantizar una adecuada convivencia social basada en garantías tan importantes como la que tutela la institución de la responsabilidad patrimonial del Estado, misma que ya ha sido desarrollada en las líneas anteriores.

Una vez analizada la Iniciativa aludida y de acuerdo a los argumentos vertidos en los considerandos y las conclusiones, las Comisiones dictaminadoras se permiten someter a la consideración del Pleno de la H. Cámara de Senadores, el siguiente proyecto de:
DECRETO:

ARTÍCULO ÚNICO.- Se expide la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, para quedar como sigue:

Capítulo I
Disposiciones Generales

Artículo 1º.- La presente ley es reglamentaria del segundo párrafo del artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones son de orden público e interés general; tiene por objeto fijar las bases y procedimientos para reconocer el derecho a la indemnización a quienes, sin obligación jurídica de soportarlo, sufran daños en cualquiera de sus bienes y derechos como consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado. La responsabilidad extracontractual a cargo del Estado es objetiva y directa, y la indemnización deberá ajustarse a los términos y condiciones señalados en esta ley y en las demás disposiciones legales a que la misma hace referencia.

Para los efectos de esta ley, se entenderá por actividad administrativa irregular, aquella que cause daño a los bienes y derechos de los particulares que no tengan la obligación jurídica de soportar, en virtud de no existir fundamento legal o causa jurídica de justificación para legitimar el daño de que se trate.

Artículo 2º.- Las disposiciones de esta ley se aplicarán en toda la República en el ámbito federal y, en lo conducente, a los organismos constitucionales autónomos. La interpretación de sus disposiciones, para efectos administrativos, corresponderá a la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo y a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el ámbito de sus respectivas competencias.

Los preceptos contenidos en el Capítulo II y demás disposiciones de esta ley serán aplicables, en lo conducente, para cumplimentar los fallos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, así como las recomendaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, aceptadas estas últimas por el Estado mexicano, en cuanto se refieran a pago de indemnizaciones.

La aceptación y cumplimiento de las recomendaciones a que se refiere el párrafo anterior, en su caso, deberá llevarse a cabo por la dependencia, entidad u organismo constitucional autónomo que haya sido declarado responsable; lo mismo deberá observarse para el cumplimiento de los fallos jurisdiccionales de reparación. Será la Secretaría de Relaciones Exteriores el conducto para informar de los cumplimientos respectivos, tanto a la Comisión como a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, según corresponda.

Artículo 3°. Se exceptúan de la obligación de indemnizar, de acuerdo con esta ley, además de los casos de fuerza mayor, los daños y perjuicios que no sean consecuencia de la actividad administrativa del Estado, así como aquellos que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubieran podido preveer o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de su acaecimiento.

Artículo 4º.- Los daños y perjuicios materiales que constituyan la lesión patrimonial reclamada, incluidos los personales y morales, habrán de ser reales, evaluables en dinero, directamente relacionados con una o varias personas, y desiguales a los que pudieran afectar al común de la población.

Artículo 5º.- El Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, propondrá a la Cámara de Diputados el monto de la partida presupuestal que, en términos de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, deberá destinarse para cubrir las erogaciones derivadas de responsabilidad patrimonial de los Poderes de Unión, así como de las entidades y organismos a que el mismo se refiere.

En la fijación de los montos de las partidas presupuestales deberán preverse las indemnizaciones que no hayan podido ser pagadas en el ejercicio inmediato anterior, según lo dispuesto en el artículo 8º de la presente ley.

Artículo 6º.- El monto absoluto que se fije en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación destinado al concepto de responsabilidad patrimonial del Gobierno Federal, deberá ajustarse anualmente en una proporción igual al incremento promedio que se registre en dichos presupuestos, salvo que exista una propuesta justificada de modificación presupuestal diferente a la regla general antes prevista.

Artículo 7º.- El Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en los términos de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, conjuntamente con la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, podrá autorizar el traspaso de los montos presupuestales asignados a las diferentes dependencias o entidades de la Administración Pública Federal para responsabilidad patrimonial, cuando por la naturaleza de la actividad administrativa de las mismas, sea pertinente y se justifique ante las autoridades competentes.

En el caso de las entidades no sujetas o sujetas parcialmente a control presupuestal, los traspasos correspondientes deberán ser aprobados por los órganos de gobierno respectivos.

Artículo 8º.- Las indemnizaciones fijadas por autoridades administrativas o jurisdiccionales que excedan del monto máximo presupuestado en un ejercicio fiscal determinado serán cubiertas en el siguiente ejercicio fiscal, según el orden de registro a que se refiere el artículo 19 de la presente ley, sin perjuicio del pago de intereses por demora que como compensación financiera se calculen en términos de esta ley y del Código Fiscal de la Federación.

Artículo 9º.- La obligación de indemnizar los daños que sean consecuencia de la actividad administrativa del Estado y que los particulares no tengan el deber jurídico de soportar se extiende a las funciones y actos materialmente administrativos que realicen los Poderes Federales Legislativo y Judicial. Igualmente, la obligación indemnizatoria del Estado comprende los daños derivados de la actividad administrativa irregular que se realice en el ámbito de los tribunales federales administrativos.

La obligación de indemnizar deberá ajustarse a los términos y condiciones que establezcan las leyes orgánicas respectivas y en lo no previsto, se estará a lo dispuesto por esta ley, en lo que resulte aplicable.

Artículo 10.- La presente ley se aplicará supletoriamente a las diversas leyes administrativas que contengan un régimen especial de responsabilidad patrimonial del Estado. A falta de disposición expresa en esta ley, se aplicarán las disposiciones contenidas en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo; el Código Fiscal de la Federación; el Código Civil Federal, y los principios generales del Derecho.

Artículo 11.- Las reclamaciones de indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado notoriamente improcedentes se desecharán de plano. A quien promueva una reclamación notoriamente improcedente o que sea declarada infundada por haberse interpuesto sin motivo, se le impondrá una multa de veinte a ciento veinte días de salario mínimo general diario vigente en el Distrito Federal. La multa será impuesta, sin trámite alguno, por la instancia ante quien se haya presentado la reclamación.

Si con motivo de una impugnación posterior se determinara que la reclamación de indemnización debe ser admitida a trámite, se iniciará el procedimiento a que se refiere el Capítulo III de esta ley.

Las dependencias o entidades tendrán la obligación de denunciar ante el Ministerio Público a toda persona que directa o indirectamente participe, coadyuve, asista o simule la producción de daños con el propósito de acreditar indebidamente la responsabilidad patrimonial del Estado o de obtener alguna de las indemnizaciones a que se refiere esta ley.

Capítulo II
De las Indemnizaciones

Artículo 12.- La indemnización deberá pagarse en moneda nacional, de acuerdo a las modalidades que establece esta ley, sin perjuicio de que pueda convenirse con el interesado su pago en especie o en parcialidades cuando no afecte el interés público.

Artículo 13.- Las indemnizaciones se fijarán conforme a las siguientes modalidades, que se establecen de acuerdo con el nivel de ingresos de los interesados:

a) Para quienes demuestren tener ingresos mensuales que sean de cuatro o menos salarios mínimos generales vigentes en el Distrito Federal, y cumplidos los requisitos que prevé esta ley, corresponderá la reparación integral consistente en el pago del daño emergente, lucro cesante o perjuicio, resarcimiento por daño personal y moral;

b) Para quienes no se encuentren en la hipótesis anterior, corresponderá una reparación equitativa consistente en el pago del daño emergente, resarcimiento por daño personal y moral, y

c) En los casos en que la autoridad administrativa o la jurisdiccional determinen, de acuerdo con los elementos que hayan tenido a la vista en los respectivos procedimientos, que la actuación del servidor público causante de la lesión patrimonial reclamada resulta manifiestamente deficiente o ilegal; o bien, que la actuación de la Administración Pública Federal hubiese sido realizada por debajo de los estándares promedio de funcionamiento de la actividad administrativa de que se trate, la indemnización deberá corresponder a la prevista en este artículo como reparación integral, independientemente del ingreso económico del reclamante.

Artículo 14.- El monto de la indemnización por daños y perjuicios materiales se calculará de acuerdo con los criterios establecidos por la Ley de Expropiación; el Código Fiscal de la Federación; la Ley General de Bienes Nacionales y demás disposiciones aplicables, debiéndose tomar en consideración los valores comerciales o de mercado.

Artículo 15.- Los montos de las indemnizaciones se calcularán de la siguiente forma:

I. En el caso de daños personales o muerte:

a) A los reclamantes cuyos ingresos mensuales sean de cuatro o menos salarios mínimos, generales diarios vigentes en el Distrito Federal elevados al mes, corresponderá una indemnización equivalente a ocho veces la que fijen las disposiciones conducentes de la Ley Federal del Trabajo para riesgos de trabajo.

b) A quienes no se encuentren en la hipótesis anterior, corresponderá una indemnización equivalente a seis veces la que fijen las disposiciones conducentes de la Ley Federal del Trabajo para riesgos de trabajo.

c) Además de la indemnización prevista en los dos incisos anteriores, el reclamante o causahabiente tendrá derecho a que se le cubran los gastos médicos que en su caso se eroguen, de conformidad con la propia Ley Federal del Trabajo para riesgos de trabajo.

II. En el caso de daño moral, la autoridad administrativa o jurisdiccional, en su caso, calculará el monto de la indemnización de acuerdo con los criterios establecidos por el Código Civil Federal, tomando igualmente en consideración la magnitud del daño.

La indemnización por daño moral que el Estado esté obligado a cubrir no excederá del equivalente a 20,000 veces el salario mínimo general diario vigente en el Distrito Federal, por cada reclamante afectado.

Para el cálculo de los montos de las indemnizaciones a que se refieren las fracciones anteriores, las autoridades tomarán también en cuenta el nivel de ingreso familiar del afectado.

Artículo 16.- La cuantificación de la indemnización se calculará de acuerdo con la fecha en que sucedieron los daños o la fecha en que hayan cesado éstos cuando sean de carácter continuo, sin perjuicio de la actualización de los valores al tiempo de su efectivo pago, de conformidad con lo dispuesto por el Código Fiscal de la Federación.

Artículo 17.- A las indemnizaciones deberán sumarse, en su caso, y según la cantidad que resulte mayor, los intereses por demora que establece el Código Fiscal de la Federación en materia de devolución morosa de pagos indebidos, o el pago del interés legal que determina el Código Civil Federal. Los términos para el cómputo de los intereses empezarán a correr:

a) 15 días después de que quede firme la resolución administrativa o jurisdiccional que ponga fin al procedimiento reclamatorio en forma definitiva, para quienes tengan derecho a la reparación integral, y

b) 180 días después de que quede firme la resolución administrativa o jurisdiccional que ponga fin al procedimiento reclamatorio en forma definitiva, para quienes tengan derecho a la reparación por equidad.

Artículo 18.- Las indemnizaciones deberán cubrirse en su totalidad de conformidad con los términos y condiciones dispuestos por esta ley y a las que ella remita. En los casos de haberse celebrado contrato de seguro contra la responsabilidad, ante la eventual producción de daños y perjuicios que sean consecuencia de la actividad administrativa del Estado, la suma asegurada se destinará a cubrir el monto equivalente a la reparación integral o de equidad debida, según sea el caso. De ser ésta insuficiente, el Estado continuará obligado a resarcir la diferencia respectiva. El pago de cantidades líquidas por concepto de deducible corresponde al Estado y no podrá disminuirse de la indemnización.

Artículo 19.- Las resoluciones o sentencias firmes deberán registrarse por la dependencia o entidad de la Administración Pública Federal responsable, mismas que deberán llevar un registro de indemnizaciones debidas por responsabilidad patrimonial, que será de consulta pública, a fin de que siguiendo el orden establecido según su fecha de emisión, sean indemnizadas las lesiones patrimoniales cuando procedan de acuerdo a la presente ley.

Capítulo III
Del Procedimiento

Artículo 20.- Los procedimientos de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública Federal se iniciarán de oficio o por reclamación de parte interesada.

Artículo 21.- La parte interesada podrá presentar indistintamente su reclamación ante la dependencia o entidad presuntamente responsable u organismo constitucional autónomo, o bien, ante la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo.

Artículo 22.- Las reclamaciones de indemnización por responsabilidad de la Administración Pública Federal que se presenten ante la Comisión Nacional de Derechos Humanos, o bien que deriven del conocimiento de una queja o denuncia ante dicho organismo, podrán ser turnadas a las dependencias o entidades presuntamente relacionadas con la producción de las lesiones reclamadas, y serán resueltas de acuerdo al procedimiento establecido en esta ley.

Artículo 23.- El procedimiento de responsabilidad patrimonial deberá ajustarse, además de lo dispuesto por esta ley, a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en la vía administrativa, y a lo dispuesto por el Código Fiscal de la Federación, en la vía jurisdiccional.

Artículo 24.- La nulidad o anulabilidad de actos administrativos por la vía administrativa, o por la vía jurisdiccional contencioso-administrativa, no presupone por sí misma derecho a la indemnización.

Artículo 25.- La lesión patrimonial que sea consecuencia de la actividad administrativa deberá acreditarse ante las instancias competentes, tomando en consideración los siguientes criterios:

a) En los casos en que la causa o causas productoras del daño sean claramente identificables, la relación causa-efecto entre la lesión patrimonial y la acción administrativa irregular imputable al Estado deberá probarse fehacientemente.

b) En su defecto, la causalidad única o concurrencia de hechos y condiciones causales, así como la participación de otros agentes en la generación de la lesión reclamada, deberá probarse a través de la identificación precisa de los hechos relevantes para la producción del resultado final, mediante el examen riguroso tanto de las cadenas causales autónomas o dependientes entre sí, como las posibles interferencias originales o sobrevenidas que hayan podido atenuar o agravar la lesión patrimonial reclamada.

Artículo 26.- La responsabilidad del Estado deberá probarla el reclamante que considere lesionado su patrimonio, por no tener la obligación jurídica de soportarlo. Por su parte, al Estado le corresponderá probar, en su caso, la participación de terceros o del propio reclamante en la producción de los daños y perjuicios irrogados al mismo; que los daños no son consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado; que los daños derivan de hechos o circunstancias imprevisibles o inevitables según los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de su acaecimiento, o bien, la existencia de la fuerza mayor que lo exonera de responsabilidad patrimonial.

Artículo 27.- Las resoluciones o sentencias que se dicten con motivo de los reclamos que prevé la presente ley deberán contener, entre otros elementos, el relativo a la existencia o no de la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público o actividad administrativa y la lesión producida y, en su caso, la valoración del daño causado, así como el monto en dinero o en especie de la indemnización, explicitando los criterios utilizados para su cuantificación. Igualmente, en los casos de concurrencia previstos en el Capítulo IV de esta ley, en dichas resoluciones o sentencias se deberán razonar los criterios de imputación y la graduación correspondiente para su aplicación a cada caso en particular.

Artículo 28.- Las resoluciones de la autoridad administrativa que nieguen la indemnización, o que, por su monto, o satisfagan al interesado, podrán impugnarse mediante recurso de revisión en vía administrativa, o bien, directamente por vía jurisdiccional ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

Artículo 29.- El derecho a reclamar indemnización prescribe en un año, mismo que se computará a partir del día siguiente a aquél en que se hubiera producido la lesión patrimonial, o a partir del momento que hubiesen cesado sus efectos lesivos, si fuesen de carácter continuo. Cuando existan daños de carácter físico o psíquico a las personas, el plazo de prescripción empezará a correr desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas.

En el caso de que el particular hubiese intentado la nulidad o anulabilidad de actos administrativos por la vía administrativa o jurisdiccional y ésta hubiese procedido, el plazo de prescripción para reclamar indemnización se computará a partir del día siguiente de la fecha de emisión de la resolución administrativa o de la sentencia definitiva, según la vía elegida.

Artículo 30.- Los reclamantes afectados podrán celebrar convenio con las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, a fin de dar por concluida la controversia, mediante la fijación y el pago de la indemnización que las partes acuerden. Para la validez de dicho convenio se requerirá, según sea el caso, la aprobación por parte de la contraloría interna o del órgano de vigilancia correspondiente

Capítulo IV
De la Concurrencia

Artículo 31.- En caso de concurrencia acreditada en términos del artículo 25 de esta ley, el pago de la indemnización debida deberá distribuirse proporcionalmente entre todos los causantes de la lesión patrimonial reclamada, de acuerdo con su respectiva participación. Para los efectos de la misma distribución, las autoridades administrativas o jurisdiccionales tomarán en cuenta, entre otros, los siguientes criterios de imputación, mismos que deberán graduarse y aplicarse de acuerdo con cada caso concreto:
a) A cada entidad deben atribuírsele los hechos o actos dañosos que provengan de su propia organización y operación; a las entidades de las cuales dependan otra u otras entidades sólo se les atribuirán los hechos o actos dañosos cuando las segundas no hayan podido actuar en forma autónoma; a las entidades que tengan la obligación de vigilancia respecto de otras sólo se les atribuirán los hechos o actos dañosos cuando de ellas dependiera el control y supervisión total de las entidades vigiladas;

b) Cada entidad responderá por los hechos o actos dañosos que hayan ocasionado los servidores públicos que les estén adscritos;

c) La entidad que tenga la titularidad competencial o la del servicio público y que con su actividad haya producido los hechos o actos dañosos, responderá de los mismos, sea por prestación directa o con colaboración interorgánica;

d) La entidad que haya proyectado obras que hayan sido ejecutadas por otra, responderá de los hechos o actos dañosos causados, cuando las segundas no hayan tenido el derecho de modificar el proyecto por cuya causa se generó la lesión patrimonial reclamada. Por su parte, las entidades ejecutoras responderán de los hechos o actos dañosos producidos, cuando éstos no hubieran tenido como origen deficiencias en el proyecto elaborado por otra entidad, y

e) Cuando en los hechos o actos dañosos concurra la intervención de la autoridad federal y la local, la primera deberá responder del pago de la indemnización en forma proporcional a su respectiva participación, quedando la parte correspondiente de la entidad federativa a lo que su propia legislación disponga.

El Gobierno Federal, a través de la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, en el ámbito de sus respectivas atribuciones, podrá celebrar convenios de coordinación con las entidades federativas respecto de la materia que regula la presente ley.

Artículo 32.- En el supuesto de que el reclamante se encuentre entre los causantes de la lesión cuya reparación solicita, la proporción cuantitativa de su participación en el daño y perjuicio causado se deducirá del monto de la indemnización total.

Artículo 33.- En el supuesto de que entre los causantes de la lesión patrimonial reclamada no se pueda identificar su exacta participación en la producción de la misma, se establecerá entre ellos una responsabilidad solidaria frente al reclamante, debiéndose distribuir el pago de la indemnización en partes iguales entre todos los cocausantes.

Artículo 34.- En el supuesto de que las reclamaciones deriven de hechos o actos dañosos producidos como consecuencia de una concesión de servicio público por parte de la Administración Pública Federal, y las lesiones patrimoniales hayan tenido como causa una determinación del concesionante que sea de ineludible cumplimiento para el concesionario, el Estado responderá directamente.

En caso contrario, cuando la lesión reclamada haya sido ocasionada por la actividad del concesionario y no se derive de una determinación impuesta por el concesionante, la reparación correrá a cargo del concesionario y, de ser éste insolvente, el Estado la cubrirá subsidiariamente.

Artículo 35.- En los casos de concurrencia de dos o más dependencias y entidades en la producción de las lesiones patrimoniales reclamadas, la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, oyendo la opinión de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, deberá conocer y resolver acerca de la distribución de la indemnización.

Cuando una dependencia o entidad presuntamente responsable reciba una reclamación que, de acuerdo con el artículo 21 de esta ley, suponga concurrencia de agentes causantes de lesión patrimonial, deberá remitirla a la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo para los efectos mencionados en el párrafo anterior.

Capítulo V
Del Derecho del Estado de repetir contra los Servidores Públicos

Artículo 36.- El Estado podrá repetir de los servidores públicos el pago de la indemnización cubierta a los particulares cuando, previa substanciación del procedimiento administrativo disciplinario previsto en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, se determine su responsabilidad, y que la falta administrativa haya tenido el carácter de infracción grave. El monto que se le exija al servidor público por este concepto formará parte de la sanción económica que se le aplique.

La gravedad de la infracción se calificará de acuerdo a los criterios que establece la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos. Además, se tomarán en cuenta los siguientes criterios: los estándares promedio de la actividad administrativa, la perturbación de la misma, la existencia o no de intencionalidad, la responsabilidad profesional y su relación con la producción del resultado dañoso.

Artículo 37.- El Estado podrá, también, instruir igual procedimiento a los servidores públicos por él nombrados, designados o contratados y, en general, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la Administración Pública Federal, cuando le hayan ocasionado daños y perjuicios en sus bienes y derechos derivado de faltas o infracciones administrativas graves. Lo anterior, sin perjuicio de lo dispuesto por otras leyes aplicables en la materia.

Artículo 38.- Los servidores públicos podrán impugnar las resoluciones administrativas por las que se les imponga la obligación de resarcir los daños y perjuicios que el Estado haya pagado con motivo de los reclamos indemnizatorios respectivos, a través del recurso de revocación, o ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en términos de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

Artículo 39.- La presentación de reclamaciones por responsabilidad patrimonial del Estado interrumpirá los plazos de prescripción que la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos determina para iniciar el procedimiento administrativo disciplinario a los servidores públicos, los cuales se reanudarán cuando quede firme la resolución o sentencia definitiva que al efecto se dicte en el primero de los procedimientos mencionados.

Artículo 40.- Las cantidades que se obtengan con motivo de las sanciones económicas que las autoridades competentes impongan a los servidores públicos, en términos de lo dispuesto por la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, se adicionarán, según corresponda, al monto de los recursos previstos para cubrir las obligaciones indemnizatorias derivadas de la responsabilidad patrimonial de los Poderes de la Unión, de las entidades y organismos.

TRANSITORIOS

PRIMERO.- La presente ley entrará en vigor el 1º de enero del año 2004.

SEGUNDO.- Se derogan los artículos 33 y 34 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, y el artículo 1927 del Código Civil Federal.

TERCERO.- Los asuntos que se encuentren en trámite en las dependencias, entidades y organismos, o en la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, relacionados con la indemnización a los particulares derivada de las faltas administrativas en que hubieren incurrido los servidores públicos, se atenderán hasta su total terminación de acuerdo con las disposiciones aplicables a la fecha en que inició el procedimiento administrativo correspondiente.

DADO EN LA SALA DE COMISIONES DE LA H. CÁMARA DE SENADORES, EN MÉXICO, DISTRITO FEDERAL, EN REUNIÓN DE COMISIONES UNIDAS DE GOBERNACIÓN, ESTUDIOS LEGISLATIVOS Y JUSTICIA A LOS TREINTA Y UN DIAS DEL MES DE OCTUBRE DEL DOS MIL DOS.

COMISIÓN DE GOBERNACIÓN

SEN. GILDARDO GOMEZ VERÓNICA

PRESIDENTE

SEN. RUTILIO CRUZ ESCANDÓN CADENAS

SECRETARIO

SEN. HÉCTOR MICHEL CAMARENA

SECRETARIO

SEN. CESAR CAMACHO QUIROZ

SEN. MANUEL BARTLETT DÍAZ

SEN. FIDEL HERRERA BELTRÁN

SEN. ANTONIO GARCÍA TORRES

SEN. JAVIER CORRAL JURADO

SEN. ARELY MADRID TOVILLA

SEN. JUAN JOSÉ RODRÍGUEZ PRATS

SEN. FAUZI HAMDAN AMAD

SEN. JESUS ORTEGA MARTÍNEZ

SEN. JORGE ZERMEÑO INFANTE

SEN. JORGE EMILIO GONZÁLEZ MARTÍNEZ

SEN. JOSÉ GUILLERMO HERRERA MENDOZA

COMISIÓN DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS

SEN. FIDEL HERRERA BELTRÁN

PRESIDENTE

SEN. MARTHA SOFÍA TAMAYO MORALES

SECRETARIO

SEN. FELIPE DE JESÚS VICENCIO ÁLVAREZ

SECRETARIO

SEN. JOSÉ ANTONIO AGUILAR BODEGAS

SEN. HÉCTOR MICHEL CAMARENA

SEN. GILDARDO GÓMEZ VERÓNICA

SEN. ADALBERTO ARTURO MADERO QUIROGA

COMISIÓN DE JUSTICIA

SEN. JORGE ZERMEÑO INFANTE

PRESIDENTE

SEN. ORLANDO PAREDES LARA

SECRETARIO

SEN. RUTILIO CRUZ ESCANDÓN CADENAS

SECRETARIO

SEN. DAVID JIMÉNEZ GONZÁLEZ

SEN. ARELY MADRID TOVILLA

SEN. HÉCTOR MICHEL CAMARENA

SEN. ULISES RUÍZ ORTÍZ

SEN. MARTHA SOFÍA TAMAYO MORALES

SEN. JORGE DOROTEO ZAPATA GARCÍA

SEN. JOSÉ ALBERTO CASTAÑEDA PÉREZ

SEN. JESÚS GALVÁN MUÑÓZ

SEN. FAUZI HAMDAN AMAD

SEN. JUAN JOSÉ RODRÍGUEZ PRATS

SEN. MARCOS CARLOS CRUZ MARTÍNEZ

SEN. JORGE EMILIO GONZÁLEZ MARTÍNEZ

 

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