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    Fecha de publicación: 18/06/2008
    Categoría: DECRETO

    PROCESOS LEGISLATIVOS
    DICTAMEN/REVISORA
    SENADORES
    DICTAMEN
    México, D. F., a 13 de diciembre de 2007.

    NOTA AL FINAL DE ESTE DICTAMEN SE ENCUENTRA LA INICIATIVA DEL EJECUTIVO DE LA MISMA MATERIA.


    PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN Y ADICIONAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

    (Dictamen de primera lectura)

    "COMISIONES UNIDAS DE PUNTOS CONSTITUCIONALES;
    DE JUSTICIA; DE GOBERNACION; DE SEGURIDAD PUBLICA
    Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS, SEGUNDA
    H. ASAMBLEA:

    A las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Justicia, de Gobernación, de Seguridad Pública, y con opinión de la Comisión de la Defensa Nacional de la Cámara de Senadores, se turnó para su estudio, análisis y dictamen, la Minuta con Proyecto de Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

    Con fundamento en los artículos 85, 86, 94 y 103 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; 65, 87, 88 y 93 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, las comisiones unidas someten a la consideración de esta Honorable Asamblea, el presente dictamen al tenor de los siguientes:

    I. ANTECEDENTES

    1. En sesión celebrada en la Cámara de Diputados el día 12 de diciembre de 2007, se aprobó el Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Justicia con Proyecto de Decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de justicia penal y seguridad pública; turnándose al Senado de la República.

    2. El día 13 de diciembre de 2007 la Mesa Directiva del Senado de la República acordó dispensar el trámite convencional, para turnar directamente a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Justicia, de Gobernación, de Seguridad Pública, y de Estudios Legislativos, Segunda; para su estudio, análisis y elaboración del dictamen correspondiente.

    II. MATERIA DE LA MINUTA

    La Minuta con Proyecto de Decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de nuestra Carta Magna, en materia de justicia penal y seguridad pública, estima que el sistema de justicia actual es preponderantemente inquisitivo, ya que el indiciado es considerado culpable hasta que se demuestre lo contrario, por lo que se considera que el modelo de justicia penal vigente, ha sido superado por la realidad.

    En una visión general, la reforma integral al sistema de justicia penal propuesta en la minuta de mérito atiende las siguientes características:

    1) Propone un Sistema Acusatorio, en el que se respeten los derechos tanto de la víctima y ofendido, como del imputado, estableciendo de manera explícita el principio de presunción de inocencia para éste.

    Este nuevo sistema acusatorio se regirá por los principios de publicidad, contradicción, concentración, continuidad e inmediación, con la característica de la oralidad, la cual ayudará a fomentar la transparencia, garantizando al mismo tiempo una relación directa entre el juez y las partes, propiciando que los procedimientos penales sean más ágiles y sencillos.

    2) Prevé la inclusión de jueces de control que resolverán de manera inmediata, y por cualquier medio, las solicitudes de medidas cautelares, providencias precautorias y técnicas de investigación de la autoridad, que así lo requieran, respetando las garantías de las partes y que la actuación de la parte acusadora sea apegada a derecho, y siempre deberá existir un registro fehaciente de todas las comunicaciones que haya entre jueces y Ministerio Público. El juez de la causa, se hará cargo del asunto una vez vinculado a proceso el indiciado, hasta la emisión de la sentencia correspondiente, y un juez ejecutor vigilará y controlará la ejecución de la pena.

    3) Sustituye el auto de formal prisión y el de sujeción a proceso por un auto de vinculación a proceso, con el objetivo de tener congruencia con el nuevo sistema acusatorio.

    4) Asimismo, se establece una nueva regulación respecto de medidas cautelares entre ellas la prisión preventiva, de tal forma que ésta sólo excepcionalmente podrá ser aplicada cuando otras medidas cautelares no sean suficientes para garantizar la comparecencia del imputado en el juicio, el desarrollo de la investigación, la protección de la víctima, de los testigos o de la comunidad, o cuando el imputado esté siendo procesado o haya sido sentenciado previamente por la comisión de un delito doloso. Para los casos de delincuencia organizada, homicidio doloso, violación, secuestro, delitos cometidos con medios violentos como armas y explosivos, así como delitos graves que determine la ley en contra de la seguridad de la nación, en contra del libre desarrollo de la personalidad y en contra de la salud, la prisión preventiva se sugiere que se aplique en todos los casos.

    5) Estima necesario que se prevean mecanismos alternativos de solución de controversias, que procuren asegurar la reparación del daño, sujetas a supervisión judicial en los casos que la legislación secundaria juzgue conveniente. Al respecto el dictamen de la Colegisladora estima que esta medida generará economía procesal, además de lograr que la víctima de un delito esté cobijada y que el inculpado se responsabilice de sus acciones, reparando el daño causado.

    6) Prevé un sistema integral de garantías, tanto de la víctima como del imputado, así como una serie de principios generales que deberán regir todo proceso penal

    7) Propone un régimen especial que regirá los proceso penales en tratándose de delincuencia organizada. Esto incluye la facultad para que el Congreso de la Unión legisle sobre esta materia.

    8) Eleva a rango constitucional el arraigo, previéndose en forma expresa las modalidades y garantías que deberán observarse para su aplicación. Asimismo, se regulan los casos de urgencia y flagrancia.

    9) Establece las bases sobre las cuales deberá construirse y operar el Sistema Nacional de Seguridad Pública, enfatizándose que deberá privilegiarse la coordinación del Ministerio Público y las instituciones policiales de los 3 órdenes de gobierno, a fin de lograr la integración de los esfuerzos en materia de seguridad pública, pero siempre en el marco de respeto al federalismo.

    10) Presenta un régimen de transitoriedad para la implementación del sistema acusatorio.

    III. CONSIDERACIONES

    Estas comisiones dictaminadoras coinciden con la Colegisladora en la necesidad de establecer nuevos elementos que contribuyan a mejorar el funcionamiento de nuestro sistema de justicia penal y otorguen mejores mecanismos para el combate a la delincuencia organizada.

    En este tenor, se estima oportuno y conveniente aprovechar este momento para dictaminar la Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se reforman diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada ante esta cámara, por el Ejecutivo Federal en sesión ordinaria del martes 13 de marzo de 2007, y turnada a estas comisiones dictaminadoras, y con opinión de la Comisión de la Defensa Nacional, en razón de que ésta solicitó ampliación de turno. Lo anterior en virtud de que coincide en forma esencial con el espíritu de la minuta en estudio, ya que dicha iniciativa responde a la necesidad de llevar a cabo una reforma sustantiva en materia de justicia penal en México, al considerar que las leyes han sido rebasadas por el fenómeno delictivo y que deben ser adecuadas a la realidad para que el Estado mexicano cuente con las herramientas suficientes para tener éxito en el combate a la delincuencia.

    Estas comisiones unidas coinciden primordialmente con la evaluación y análisis de la problemática en materia de seguridad pública y justicia penal que anima la propuesta del Ejecutivo Federal, así como con los objetivos y fines que se persiguen con ella.

    En efecto, estas comisiones comparten la idea de que para hacer prevalecer el Estado democrático de derecho en nuestro país, deben por un lado adecuarse las estructuras constitucionales y legales existentes, a fin de dar respuesta con mayor efectividad al grave fenómeno delictivo que nuestro país padece, sin conculcar los derechos fundamentales de las personas tutelados en nuestra Carta Magna y en los instrumentos internacionales suscritos por el Estado mexicano.

    El proponente de la iniciativa en comento, señala que en nuestro país, los niveles de impunidad y de inseguridad pública se han incrementado en los últimos años, lo que dificulta el desarrollo político, económico y social de México, además de que siembra incertidumbre, temor generalizado en la sociedad y provoca desconfianza en las instituciones del Estado además de que obstaculiza el pleno desarrollo individual de los miembros de la sociedad.

    Agrega que el actual sistema de justicia fue concebido en una época distinta a la que vivimos hoy. La globalización y las nuevas tecnologías han modificado no sólo las necesidades y los intereses de los distintos grupos que conforman la sociedad, sino sus actividades y valores así como los medios e instrumentos a través de los cuales los miembros de la sociedad interactúan y se comunican. Es por ello, que se requiere una revisión profunda a nuestras instituciones y a nuestra legislación, a fin de hacer frente a las formas que la delincuencia ha adoptado.

    Por otro lado, se comparte la idea de la necesidad de revertir los índices de inseguridad pública y de que la sociedad recupere la confianza en sus instituciones; además de que es de vital importancia contar con un sistema de justicia penal en el que se establezca como principio, que la sanción sea proporcional a la conducta y que la víctima tenga a su alcance los elementos y medios eficaces para ser restituida en el agravio ocasionado.

    Para ello, la propuesta del Ejecutivo Federal considera de especial importancia sentar las bases constitucionales para aplicar un nuevo modelo de justicia penal en todo el país, que por un lado facilite y garantice el acceso a la justicia por parte de los gobernados a partir de contar con juicios breves y expeditos, y por otro lado, se genere confianza en las instituciones y confianza y certeza en sus resoluciones y determinaciones. Punto que coincide con la minuta en estudio.

    La iniciativa propone establecer la facultad de la policía de ingresar a domicilios particulares en caso de flagrancia, así como en los casos que se pretenda proteger la integridad de las personas, siendo congruentes con el reciente criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

    Asimismo, tomando en consideración la resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la acción de inconstitucionalidad 20/2003, se propone regular desde la propia Constitución la figura del arraigo, toda vez que se trata de un acto restrictivo de la libertad personal, y por ende debe estar previsto en forma expresa en el texto constitucional.

    Además, se propone la promoción de mecanismos alternos de solución de controversias que, en muchas ocasiones, resultan más apropiados para los fines de la justicia que la imposición de una pena de prisión, al restituir al agraviado en el pleno goce de sus derechos y reconstruir el orden social quebrantado por medio de la restitución y no de la represión. Con ello, se pretende que el Estado mexicano centre sus capacidades institucionales en la investigación y persecución de los delitos que dañan la estructura social, el orden y la paz públicos, lo cual se considera una forma de despresurizar el sistema judicial y lograr justicia pronta, completa e imparcial en tiempos breves, lo que generará satisfacción a la sociedad y a las víctimas.

    Se establece como derecho de las víctimas que puedan solicitar medidas cautelares para la protección y restitución de sus derechos, sin necesidad de esperar el final del juicio. Asimismo, propone la posibilidad de que puedan ejercer acción penal en los casos que señale la ley secundaria.

    Respecto de la necesaria reestructuración al sistema de justicia penal, esta iniciativa propone analizar y tomar como punto de referencia la experiencia internacional y la de Oaxaca, Chihuahua, Estado de México y Nuevo León, que han abordado la problemática con gran responsabilidad yhan concretado en reformas legislativas para agilizar los procedimientos penales y facilitar la restitución de los derechos a las víctimas u ofendidos.

    Uno de los problemas fundamentales que se analiza en esta iniciativa y en el que se hace especial énfasis se refiere al problema de la delincuencia organizada. Entre los ajustes y modificaciones que se proponen realizar, se encuentra el establecimiento de mecanismos a través de los cuales el Ministerio Público pueda actuar con mayor eficiencia y expeditez en sus tareas de investigación, principalmente aquellos que se refieren al establecimiento de medidas cautelares tales como cateos, arraigos, intervenciones telefónicas, entre otras.

    Por otro lado, plantea la posibilidad de que el Estado pueda aplicar a su favor, bienes respecto de los cuales existan datos suficientes para considerar que son instrumento, objeto o producto de actividades de la delincuencia organizada.

    Considerando que actualmente los sentenciados del orden común pueden compurgar sus penas en centros federales, pero no a la inversa, la iniciativa del Ejecutivo Federal plantea la celebración de convenios para que los sentenciados compurguen sus penas en centros penitenciarios de otro fuero, con excepción de los casos de delincuencia organizada.

    Asimismo, la iniciativa propone elevar la capacidad de investigación de las policías, así como fortalecer sus tareas en materia de prevención del delito, a través del establecimiento de un Sistema Nacional de Seguridad Pública que regulará el ingreso, selección, permanencia, profesionalización, promoción, remoción, separación, sanción y reconocimiento a sus miembros. Ya que considera que es imperativo para el Estado mexicano proteger a sus policías de la corrupción y conceder a sus integrantes un proyecto de vida, y dignificar así su papel ante la sociedad.

    En síntesis, la propuesta de reforma constitucional del Ejecutivo Federal tiene como principal objetivo establecer el marco constitucional y legal que genere las condiciones para reestructurar el sistema de impartición de justicia en materia penal, y para poner en marcha una política efectiva del combate a la delincuencia organizada con el fin de que ello se traduzca en mayor tranquilidad y seguridad jurídica para los mexicanos, objetivo que coincide con la minuta.

    La Iniciativa presentada por el Ejecutivo Federal constituye una aportación importante en el proceso necesariamente más amplio de discusión sobre el diseño del nuevo sistema de impartición de justicia penal y de seguridad pública. En efecto, el debate se ha construido con la aportación de los legisladores, del gobierno federal y de las entidades federativas, de los poderes judiciales federal y locales, especialmente reconocidos en el Libro Blanco de la Reforma Judicial, así como de amplios sectores de la sociedad tales como organizaciones de la sociedad civil, medios de comunicación, instituciones académicas, entre otros.

    A propósito de lo anterior, a continuación se da cuenta de la opinión de la Comisión de la Defensa Nacional, de conformidad con lo siguiente:

    1.- Refiere que en los términos en que se encontraban originalmente formuladas, las propuestas presentadas por el Ejecutivo de la Unión:

    a)Modificaban radicalmente los fundamentos esenciales de la doctrina constitucional y la práctica procesal del derecho mexicano, particularmente en lo referente a la preservación y defensa de las garantías individuales contenidas en la Constitución, relacionadas esencialmente con el debido proceso;

    b) Afectaban el funcionamiento y los objetivos del juicio de amparo como instrumento de defensa ante los actos de autoridad, particularmente en lo referente a la reparación del daño, puesto que este era planteado a posteriori, sin posibilidades de que una suspensión provisional pudiera tener efecto (en los casos de las reformas propuestas para realizar arrestos, cateos y arraigos sujetos a revisión posterior);

    c) Proponían una nueva cultura represiva en la ley que eliminaba la noción de inocencia hasta demostración en contrario, por la inversa de culpabilidad hasta demostración en contrario, al facultar a la autoridad para actuar contra el sujeto y tratar de reparar después un eventual daño a su persona;

    d) Simplificaban de tal modo la instrumentación de procesos penales de manera que se deja al ciudadano totalmente expuesto a potenciales actos arbitrarios de autoridad que pueden conllevar la imposición de penas trascendentes como la prisión perpetua y la pérdida de bienes sin que existieran prácticamente posibilidades de defensa o aún de reparación del daño a través del juicio de amparo;

    e)Ignoraban la práctica del derecho que ha derivado de ordenamientos legales como el Código Federal de Procedimientos Penales, al referirse a "delitos graves" y la Ley de Seguridad Nacional, al plantear la intervención de comunicaciones privadas, y

    f) Podían generar problemas de interpretación jurídica internacional en el marco de la aplicación de los Tratados de Extradición que nuestro país hubiera suscrito, pues al presentarse el caso de que un ciudadano mexicano fuera reclamado por otra nación, su defensa podría argumentar falta de garantías de debido proceso en nuestro país, lo que sería suficiente razón para que se negara la solicitud de extradición.

    2.- Con base en ello, la Comisión de Defensa sugiere la no aprobación en los términos propuestos de las reformas propuestas por el Ejecutivo de la Unión al:

    2.1.- Artículo 16 (íntegro), rechazando la imposición de medidas cautelares que no aseguren reparación de daño; que los delitos contra la paz pública fueran considerados como graves, los cateos sin orden judicial, las órdenes de aprehensión a criterio del Ministerio Público y el arraigo decidido sólo y únicamente por un juez;

    2.2.- Artículo 18, tercer párrafo, rechazando que los reos sentenciados pudieran compurgar sus sentencias en penales de otro fuero sin aclarar que tipo de penales y tipo de reos serían considerados en medidas de este tipo;

    2.3.- Artículo 20, apartado A, fracción III, párrafos primero y segundo y apartado B fracción II, rechazando la acusación anónima, la reducción de los tiempos procesales para permitir que una sentencia fuera dictada por un juez tras la confesión del reo y a criterio propio y la eliminación de la referencia al Ministerio Público como autoridad para la coadyuvancia en una investigación;

    2.4.- Artículo 21, segundo y tercer párrafos, rechazando la equiparación jerárquica y operativa de la policía y Ministerio Público, así como la posibilidad de ejercer la acción penal por el "ofendido".

    2.5.- Artículo 22, cuarto párrafo nuevo propuesto, rechazando el decomiso de bienes sin juicio previo y a criterio discrecional de la autoridad.

    2.6.- Finalmente y en lo referente al Artículo 17, quinto párrafo, que propone la incorporación al texto constitucional de los mecanismos alternos de solución de controversias en el sistema judicial, la Comisión señala que para ello sería necesario avanzar en la implementación integral de un sistema penal de tipo acusatorio, adversarial y oral que sustituyera plenamente al de tipo inquisitivo actualmente previsto en nuestra ley fundamental.

    Sobre esto, cabe decir que la Minuta enviada por la colegisladora contempla en lo general la mayor parte de las objeciones formuladas por la mencionada Comisión, lo que se ha reflejado en la redacción propuesta al nuevo texto constitucional.

    El Dictamen elaborado por la Cámara de Diputados modifica radicalmente la propuesta que en materia de reforma al sistema de justicia penal había propuesto por el Presidente Felipe Calderón, a partir de tres elementos:

    Redefine el sentido del proceso judicial mexicano pasando de un tipo inquisitivo, previsto actualmente en nuestra Constitución, por uno de tipo acusatorio, adversarial y oral, lo que da un nuevo contexto, totalmente nuevo, a las materias que pretendía regular el Ejecutivo de la Unión con su propuesta original.

    Mantiene las materias esenciales de las propuestas del Presidente Calderón para el fortalecimiento de las capacidades de investigación criminal, las cuales, sin embargo, se redefinen notablemente a partir de lo anterior, pues estas se ejercerán en un nuevo sistema judicial cuyas características son establecidas en el artículo 20 constitucional, con un plazo específico para su entrada plena en vigor que se define en el segundo artículo transitorio del Decreto, que señala que este nuevo sistema penal: ".entrará en vigor cuando lo establezca la legislación secundaria correspondiente, sin exceder el plazo de ocho años, contado a partir del día siguiente de la publicación de este Decreto."

    En consecuencia, se crean importantes condiciones limitativas para la práctica de algunas de las medidas planteadas para la investigación de delitos, tales como los arraigos, las detenciones, las intervenciones de comunicaciones y el decomiso de bienes.

    Sin embargo, la citada comisión insistió en objetar la posibilidad de permitir el ingreso de las policías al domicilio sin orden judicial.

    Una vez referida la opinión de la Comisión de la Defensa Nacional procederemos al análisis y estudio de los instrumentos legislativos señalados (minuta e iniciativa).

    Este dictamen es producto de un intenso debate y retoma aportaciones de todos los que participaron en él, convencidos de que era urgente y necesaria una reforma integral al sistema de procuración e impartición de justicia penal que permita a todos los actores de dicho sistema cumplir con mayor eficacia su labor, que genere los incentivos necesarios para que cada uno de ellos rinda cuentas y garantice que todos los ciudadanos -víctimas e imputados- accedan a un sistema de justicia más eficaz y equitativo. Esta reforma permitirá al Estado mexicano dar una respuesta adecuada a la grave crisis que atraviesa la justicia penal y que todos los actores sociales reconocen.

    De manera general, durante el presente análisis y estudio se identificaron tres problemas centrales, a saber:

    1.Que el sistema de procuración e impartición de justicia penal tiene serios problemas operativos y de diseño, y que no cumple con sus funciones.

    2.Que existe una crisis en la seguridad pública que amenaza al Estado mexicano en su conjunto, en particular aquella generada por la delincuencia organizada.

    3.Que se carece de una indispensable coordinación entre los poderes y los órdenes de gobierno -federal, estatal y municipal- para enfrentar el problema de la seguridad pública y para mejorar el funcionamiento de la justicia penal. Esto es particularmente grave en el ámbito de las policías.

    El consenso sobre la existencia de estos tres grandes problemas permitió definir con claridad los objetivos de la reforma. Estos son los siguientes:

    1. Una reforma que permita un tránsito ordenado, gradual y viable al sistema acusatorio.

    2. Un sistema eficaz para combatir a la delincuencia, en especial aquella que tiene el carácter de organizada.

    3. Un sistema penal que garantice el debido proceso, la presunción de inocencia, asegure los derechos de las víctimas y proteja a los ciudadanos de los abusos de la autoridad.

    A partir de estos objetivos, y antes de entrar en el análisis detallado del contenido de la reforma, es posible exponer los grandes ejes que articulan la reforma constitucional

    Un primer asunto es el establecimiento de un sistema penal acusatorio basado en los principios de contradicción, concentración, inmediación, continuidad y presunción de inocencia y que asegure un equilibrio procesal entre las partes, defensa, acusación y ofendidos. La implementación de este sistema supone un cambio de envergadura para todos los actores que participan en la operación del sistema. Por ello, se estimó conveniente establecer un periodo amplio de transición, que permitiera que cada entidad federativa genera un programa de reforma de acuerdo con sus necesidades y características propias. Es decir, se busca asegurar un tránsito ordena y responsable que asegure la viabilidad del cambio y el establecimiento de las condiciones materiales y humanas para que opere adecuadamente. Lo anterior implica necesariamente que durante este periodo de transición coexistirán en el país el sistema vigente y el sistema reformado. Al término del proceso de transición, que tiene una duración de ocho años, el nuevo sistema deberá estar en funcionamiento en todo el país.

    El segundo aspecto es una construcción del andamiaje constitucional que otorgue al Estado mexicano las herramientas que requiere para combatir eficazmente a la delincuencia en general y en especial a la delincuencia organizada. Para el primer aspecto se introducen nuevos mecanismos de coordinación en materia de seguridad pública y se definen con mayor claridad las atribuciones de las policías en materia de investigación y persecución de los delitos. Es importante destacar que estas funciones siempre se realizarán bajo la conducción y mando del Ministerio Público. En cuanto a la delincuencia organizada se establece reglas que fortalecen las capacidades del Estado para combatir este fenómeno. El mensaje es claro, el Estado mexicano en su conjunto da una respuesta clara y contundente a este desafío y se dota a las instituciones de los instrumentos necesarios para acabarlo.

    El tercer eje incluye diversas disposiciones que contribuyen a dar mayor claridad a la política criminal del Estado mexicano y a asegurar el debido proceso. En particular destacan cuestiones como la introducción del principio de proporcionalidad, el fortalecimiento de la posición de víctimas y ofendidos en el proceso penal y el establecimiento de un sistema efectivo de defensoría pública.

    Las consideraciones antes mencionadas también se reflejan en el contenido de la minuta enviada por la Colegisladora y que constituye la materia del presente dictamen.

    Estas comisiones unidas hacen suyos los argumentos expresados con anterioridad y expresan las siguientes razones que sustentan las particularidades de la reforma que se discute:

    Artículo 16

    Estándar de prueba para librar órdenes de aprehensión

    Estas comisiones unidas coinciden en la propuesta de adoptar un sistema de justicia penal, de corte garantista, con pleno respeto a los derechos humanos, que fomente el acceso a la justicia penal de los imputados, así como de las víctimas u ofendidos, como símbolo de seguridad jurídica, para evitar que las denuncias o querellas sean archivadas por el Ministerio Público. Este objetivo exige un nuevo arreglo en el diseño del procedimiento penal. De esta manera, se asegura un control judicial integral en todo el procedimiento, se limita el empleo de la prisión preventiva y se construyen mecanismos que reducen significativamente los alcances de la averiguación previa. Por otro lado, se racionalizan las puertas de entrada al sistema con el objeto de agilizar el acceso al control judicial.

    De esta manera, es preciso establecer un nivel probatorio acertado para la emisión de la orden de aprehensión, que constituya el justo medio entre el legítimo derecho del imputado de no ser sujeto de actos de molestia infundados, pero también su derecho fundamental a que la investigación de su posible participación en un hecho probablemente delictivo se realice ante un juez y con todas las garantías y derechos que internacionalmente caracterizan al debido proceso en un sistema de justicia democrático, y no de forma unilateral por la autoridad administrativa, que a la postre sería quien lo acusaría ante un juez con un cúmulo probatorio recabado sin su participación o sin una adecuada defensa, y el interés social, de sujetar a un justo proceso penal a los individuos respecto de los que existen indicios de su participación.

    Por lo que se estima adecuado racionalizar la actual exigencia probatoria que debe reunir el Ministerio Público para plantear los hechos ante el juez y solicitar una orden de aprehensión, de manera que baste que el órgano de acusación presente al juzgador datos probatorios que establezcan que se ha cometido el hecho que la ley señala como delito y exista la probabilidad de que el indiciado lo cometió o participó en su comisión, para el libramiento de la orden mencionada; elementos que resultan suficientes para justificar racionalmente que el inculpado sea presentado ante el juez de la causa, a fin de conocer formalmente la imputación de un hecho previsto como delito con pena privativa de libertad por la ley penal, y pueda ejercer plenamente su derecho a la defensa en un proceso penal respetuoso de todos los principios del sistema acusatorio, como el que se plantea.

    El nivel probatorio planteado es aceptado, porque en el nuevo diseño procesal rige el control judicial, el valor de lo actuado en la averiguación previa es muy limitado y la prisión preventiva se construye como una medida de carácter excepcional. Bajo este nuevo esquema, no es necesario mantener un nivel probatorio tan alto como el vigente para solicitar la orden de aprehensión, en razón de que el Ministerio Público no presentará pruebas formalizadas que puedan acreditar el hecho y menos la responsabilidad penal del perseguido, ya que en ese caso, no se colmaría el objetivo de reducir la formalidad de la averiguación previa y fortalecer la relevancia del proceso penal y particularmente el juicio.

    No hay un riesgo de que esta reducción del nivel de prueba necesario para la emisión de la orden de aprehensión sea motivo de abusos, porque existen amplios contrapesos que desalentarán a quienes se sientan tentados de ello, en razón de que el proceso penal será totalmente equilibrado para las partes y respetará cabalmente los derechos del inculpado, de manera que si se obtiene una orden de captura sin que los indicios existentes puedan alcanzar en forma lícita el estatus de prueba suficiente, sin temor a dudas se absolverá al imputado, al incorporarse expresamente en nuestra Constitución, principios como el de presunción de inocencia, el de carga de la prueba y el de exclusión de prueba ilícitamente obtenida. Dicho de otra manera, sería contraproducente para el Ministerio Público solicitar la orden de aprehensión sin tener altas probabilidades de poder acreditar el delito y la responsabilidad penal en el juicio, en razón de que ya no tendrá otra oportunidad de procesar al imputado. Al mismo, tiempo el sistema permite realizar un mejor control judicial de la investigación al garantizar que todos los elementos que ésta arroje serán ponderados en el juicio a la luz de un efectivo principio de contradicción.

    Al respecto, estas comisiones unidas coinciden con la propuesta referida , toda vez que se considera procedente mitigar el cúmulo probatorio actual que el juez debe recibir del Ministerio Público para expedir una orden de aprehensión, de manera que los datos aportados establezcan la existencia del hecho previsto en la ley penal y la probable participación (en amplio sentido) del imputado en el hecho, y no ya la acreditación del cuerpo del delito y la probable responsabilidad del inculpado, que exige valorar las pruebas aportadas desde el inicio del proceso y no en el juicio, que es donde corresponde.

    Definición de flagrancia

    Como bien se señala en las consideraciones de la minuta de mérito, el concepto de flagrancia en el delito, como justificación de la detención de una persona sin mandato judicial, es universalmente utilizado, sólo que el alcance de ese concepto es lo que encuentra diferencias en las diversas legislaciones. Es aceptado internacionalmente que la flagrancia no sólo consiste en el momento de la comisión del delito, sino también el inmediato posterior, cuando se genera una persecución material del sujeto señalado como interviniente en el delito, de manera que si es detenido en su huida física u ocultamiento inmediato, se considera que aplica la flagrancia y por tanto, se justifica la detención.

    Este alcance de la flagrancia no genera mayores debates, pero existe otra visión de esta figura, que es la conocida como flagrancia equiparada, consistente en la extensión de la oportunidad de detención para la autoridad durante un plazo de cuarenta y ocho o hasta las setenta y dos horas siguientes a la comisión de un delito calificado como grave por la ley, y una vez que formalmente se ha iniciado la investigación del mismo, cuando por señalamiento de la víctima, algún testigo o participante del delito, se ubica a algún sujeto señalado como participante en el ilícito penal, o se encuentran en su rango de disposición objetos materiales del delito u otros indicios o huellas del mismo, situación que los legisladores secundarios han considerado como justificante para detener a la persona sin orden judicial, y retenerlo para investigación hasta cuarenta y ocho horas, antes de decidir si se le consigna al juez competente o se le libera con las reservas de ley.

    Si bien se entiende que la alta incidencia delictiva que aqueja a nuestro país ha generado la necesidad de nuevas herramientas legales para la autoridad, de manera que pueda incrementar su efectividad en la investigación y persecución de los delitos, se estima que hay excesos en la regulación del concepto de flagrancia, al permitir la flagrancia equiparada, toda vez que posibilita detenciones arbitrarias por parte de las autoridades policiales, cuando el espíritu de nuestra Constitución es que la flagrancia sólo tiene el alcance al momento de la comisión del hecho y el inmediato siguiente, cuando se persigue al indiciado.

    En ese tenor, se coincide con el concepto de flagrancia propuesto, señalando que su alcance comprendería desde el momento de la comisión del delito hasta el período inmediato posterior en que haya persecución física del involucrado. Consecuentemente, el objetivo es limitar la flagrancia hasta lo que doctrinariamente se conoce como "cuasiflagrancia", a fin de cerrar la puerta a posibles excesos legislativos que han creado la flagrancia equiparada, que no es conforme con el alcance internacionalmente reconocido de esta figura.

    Lo expuesto se justifica si consideramos que el espíritu de la reforma es establecer que cualquier persona puede detener a otra, sin tener una orden judicial y sin una orden de detención por caso de urgencia expedida por la autoridad administrativa, en el momento en que esté cometiendo un delito o inmediatamente después de haberlo cometido, poniéndola sin demora a disposición de la autoridad más cercana, la cual con la misma prontitud, la pondrá a disposición del Ministerio Público, siempre debe de haber un registro inmediato de la detención.

    Arraigo

    La minuta en estudio presenta una propuesta novedosa para el tratamiento de la delincuencia organizada, que es la de incorporar en la Constitución una medida cautelar para evitar que el indiciado pueda evadirse de la autoridad ministerial en un primer momento y de la judicial posteriormente, o bien, que pueda obstaculizar la investigación o afectar la integridad de las personas involucradas en la conducta indagada.

    Es evidente que la creciente organización de la delincuencia ha puesto en algún nivel de riesgo las clásicas instituciones jurídico-procesales, por lo que el legislador ha ampliado el espectro de medidas eficaces para contrarrestar su impacto en la percepción de inseguridad pública, una de éstas es el arraigo.

    El arraigo consiste en detener a un individuo, por orden judicial, durante un período determinado, a petición del Ministerio Público, durante la investigación preliminar o el proceso penal, a fin de evitar que el imputado se evada del lugar de la investigación o se oculte de la autoridad, o afecte a las personas involucradas en los hechos materia de la indagatoria. Existe el arraigo en el domicilio físico del investigado o el que se cumple en un lugar distinto, inclusive de la demarcación donde reside, el primero se ha utilizado para delitos calificados como graves por la ley y el segundo sólo para presuntos miembros de la delincuencia organizada, siempre con autorización judicial previa.

    La medida es de suma utilidad cuando se aplica a sujetos que viven en la clandestinidad, o que no residen en el lugar de la investigación, o cuando pertenecen a complejas estructuras delictivas que fácilmente pueden burlar los controles del movimiento migratorio o exista una duda razonable de que en libertad obstaculizarán a la autoridad o afectarán a los órganos y medios de prueba, y contra los que no puede obtenerse aún la orden de aprehensión, por la complejidad de la investigación o la necesidad de esperar la recepción de pruebas por cooperación internacional.

    No obstante, la Suprema Corte de Justicia de la Nación emitió ejecutoria en la acción de inconstitucionalidad 20/2003 promovida por legisladores del Estado de Chihuahua en contra del Congreso y el gobernador de aquél Estado, por la cual declaró la invalidez del artículo 122 bis del otrora vigente Código de Procedimientos Penales local, argumentando en lo esencial que constituye una restricción de la garantía de libertad personal, no prevista en la Constitución General de la República, lo que resulta inadmisible, en atención al principio previsto por el artículo 1° de la misma, el cual prescribe que las excepciones a las garantías deben contenerse en la propia Constitución.

    En ese sentido, la minuta propone que se incorpore en el artículo 16 constitucional el arraigo exclusivamente para casos donde se investigue el delito de delincuencia organizada, fijando los casos de procedencia, la autoridad que lo solicita y quién lo autoriza, la temporalidad por la que puede ser otorgado, la opción de que el juez determine el lugar y demás condiciones de ejecución, la posibilidad de prórroga hasta por un término igual, y la justificación para ello, con lo cual se satisfacen los extremos de una excepción a la garantía individual de libertad personal.

    Por lo que se considera procedente la propuesta de incorporar la figura del arraigo para investigaciones y procesos seguidos por el delito de delincuencia organizada, en este último caso, cuando no subsista la prisión preventiva, en los términos y condiciones que el juez establezca, de conformidad con la ley de la materia, así como por la temporalidad de hasta cuarenta días y con opción a prórroga hasta por otros cuarenta días, siempre que sigan vigentes las circunstancias que justificaron su autorización inicial.

    Definición de delincuencia organizada

    La minuta en estudio introduce en este artículo la definición de delincuencia organizada.

    Sobre el particular, cabe señalar que desde la década de los años noventa, cuando se incorporó por primera ocasión el concepto "delincuencia organizada" en la Constitución, se tuvo el objetivo de establecer reglas particulares y en ocasiones excepciones a las disposiciones aplicables a la generalidad de los sujetos a procedimientos penales, derivado de la necesidad de contar con nuevas y más contundentes herramientas jurídicas que permitiesen a las autoridades responsables de la investigación, persecución y sanción de los miembros de verdaderas empresas delictivas, que venían adquiriendo mucho mayor influencia y poderío que las clásicas asociaciones delictivas.

    Lamentablemente, este fenómeno delictivo ha seguido creciendo, no sólo en nuestro país, sino a nivel global, lo que impulsó a la comunidad internacional a generar una convención que estableciera, homologara y coordinara los mecanismos de combate a ese tipo de delincuencia, que pone en riesgo la soberanía y viabilidad de los Estados; así se convino y ha entrado en vigor la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Internacional, (Convención de Palermo). Esta convención ha sido ratificada por México y es un Estado parte.

    La Convención de Palermo contempla medidas de diferente naturaleza, pero específicamente reglas para la investigación, persecución y sanción de esa delincuencia que por su fortaleza implican modalidades y acotaciones a las tradicionales libertades conferidas a un imputado en un proceso penal, en la legislación procesal, por lo que nuestro país optó por establecer la mayoría de las reglas particulares para ese delito en la ley especial que el Congreso de la Unión expidió, y sólo en algunos casos las elevó a nivel constitucional.

    Aún cuando la interpretación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación respecto de algunos artículos de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada ha sido en el sentido de que se ajustan a las garantías individuales, es cierto que al acentuarse de manera notable el carácter acusatorio del procedimiento penal delineado, al incorporarse explícitamente diversos principios y derechos fundamentales, que hasta ahora sólo se advertían implícitamente en la Carta Magna, es necesaria la incorporación de algunas reglas particulares aplicables a los casos de delincuencia organizada, que vienen a constituir alguna restricción a las garantías, a efecto de atender puntualmente lo previsto por el artículo 1° de la Constitución en el sentido de que las excepciones a los derechos fundamentales reconocidos por ella deben contenerse en la misma, consecuentemente se incrementan las referencias a la delincuencia organizada a lo largo de los artículos de la parte dogmática, así que es pertinente, en aras de la claridad que debe tener la norma suprema, para hacerla asequible a cualquier habitante del país y entonces generar seguridad jurídica, establecer de manera general y explícita qué se entiende por delincuencia organizada.

    Por lo que se introduce una definición que en esencia es una sustracción de los principales elementos de las concepciones contenidas en el marco jurídico vigente, misma que viene a delimitar el ámbito de aplicación de las limitaciones a las garantías individuales, desde luego con la posibilidad de que la legislación secundaria pueda otorgar mayor amplitud a las garantías restringidas en principio por la definición constitucional, en razón de que, como es sabido, en la Constitución se establecen las garantías, pero las normas de inferior jerarquía pueden ampliarlas como podría ser el caso de una definición legal que contuviese más elementos de los que prevé el citado párrafo constitucional.

    La definición propuesta establece: "Por delincuencia organizada se entiende una organización de hecho de tres o más personas, para cometer delitos en forma permanente o reiterada, en los términos de la ley de la materia."

    Es importante considerar que esta definición contiene elementos que permiten distinguir este tipo de delito respecto de los tradicionales de asociación delictuosa, puesto que la finalidad de ésta es cometer los delitos previstos por la ley de la materia, no cualquier delito.

    En ese sentido es fundamental destacar que el régimen de delincuencia organizada se crea para el tratamiento de un fenómeno muy particular de delincuencia. Un fenómeno que por sus características especiales en la capacidad de operación de la organización, la sofisticación de sus actividades, el impacto social de los delitos que comete y, en general, su condición de amenaza en contra del Estado, requiere de un tratamiento especializado. El régimen no se crea para facilitar las tareas del Ministerio Público en la persecución de delitos comunes. De esta manera, el régimen de delincuencia organizada no puede ser utilizado para la persecución de cualquier tipo de organización criminal, sino únicamente de aquellas que por sus características representen efectivamente un riesgo para el Estado.

    El Congreso de la Unión deberá revisar el catálogo de delitos contenido en la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada y considerar la conveniencia de ajustarlo, de tal manera que satisfaga la voluntad del Constituyente Permanente.

    Es importante señalar que la Colegisladora señala en sus considerandos que las disposiciones excepcionales que se establecen para delincuencia organizada, están dirigidas exclusivamente al combate de este tipo de criminalidad, y de ninguna manera podrán usarse para otras conductas, lo que impedirá a la autoridad competente el ejercicio abusivo de las facultades conferidas, en contra de luchadores sociales o a aquellas personas que se opongan o critiquen a un régimen determinado.

    Asimismo, destaca que no es voluntad de las dictaminadoras de esa cámara incluir en el régimen de delincuencia organizada las conductas de personas en ejercicio de las garantías de libre manifestación de ideas, libertad de imprenta, derecho a la información, derecho de asociación, libre ejercicio de la profesión y derecho de petición, por considerar que éstas son expresión del Estado democrático de derecho que postula nuestra Carta Magna.

    Facultad de acceder a información clasificada en casos de delincuencia organizada

    La minuta en estudio señala que las organizaciones delictivas utilizan todos los avances del saber humano para sus propios fines, que adicionalmente buscan ocultar sus ganancias y en su caso, blanquear sus fondos para cerrar el círculo de productividad, de manera que mediante complicadas ingenierías financieras hacen aparecer como lícitos recursos que en realidad tienen una procedencia ilícita.

    Ante esta situación, la Colegisladora estima necesario que las autoridades responsables de la lucha contra el crimen organizado puedan acceder a la información indispensable para que en su oportunidad estén en posibilidades de comprobar los cargos que les formulen a sus miembros; no obstante, desde hace años se ha venido extendiendo la idea de que la información pública y privada de diversas materias sólo puede mostrarse al Ministerio Público de la Federación, pero no a cualquier agente de la institución, sino a aquéllos que tengan calidad profesional, ética y humana, a fin de darle el uso correcto.

    En ese sentido, la propuesta que se formula en la minuta, establece que sólo en casos de delincuencia organizada, el Ministerio Público de la Federación -autorizado en cada caso por el Procurador General de la República- tendrá acceso directo a la documentación fiscal, financiera, fiduciaria, bursátil, electoral y aquélla que por ley tenga carácter reservado o confidencial, cuando se encuentre relacionada con la investigación del delito. Sobre el particular, estas comisiones unidas no coinciden plenamente con la reforma referida referida, por lo que se propone modificar este párrafo, en los términos precisados en el apartado de Modificaciones del presente dictamen.

    Solicitud de órdenes de cateo

    Una de las preocupaciones actuales es la celeridad en la orden de cateo, que ordinariamente se ha tramitado mediante el tradicional procedimiento escrito, y que en ocasiones demora en demasía las acciones del Ministerio Público, con el consecuente riesgo de desaparición, alteración o destrucción de las evidencias buscadas.

    Por lo que con el objetivo de dar pauta a una regla especial que permita la solicitud de dichas órdenes y su resolución por cualquier medio, dejando siempre registro de las comunicaciones, la minuta de mérito propone suprimir la obligación específica de que ese procedimiento sea por escrito, lo cual, vinculado a otros cambios, como la creación de jueces específicos para la atención pronta y expedita de los pedimentos de las citadas medidas cautelares y otras mencionadas, posibilitará que el Ministerio Público le formule la petición y el juez le responda de manera inmediata, si es en sentido afirmativo, el agente de la representación social proceda de inmediato a ejecutar la medida, sin perjuicio de que el documento respaldo de la autorización pueda enviarse al mismo tiempo o de forma diferida para constancia.

    Adicionalmente, al establecerse que las audiencias judiciales deben regirse por los principios del sistema acusatorio, deberán ser de carácter oral y es factible que la legislación procesal precise el procedimiento para esto.

    Por lo que estas comisiones unidas estiman conveniente suprimir la regla especial de que las órdenes de cateo deban solicitarse por escrito, habida cuenta de que con la asignación de jueces de control que realicen los Poderes Judiciales, los cuales estarán abocados a la inmediata resolución de los pedimentos de mérito, se visualiza que pueda ser en forma oral, en beneficio de la eficacia de las autoridades en la materia.

    Ingreso a domicilio sin orden judicial

    La minuta objeto del presente dictamen, señala acertadamente que uno de los reclamos más sentidos de la sociedad se presenta cuando las autoridades policiales no siempre son oportunas en el auxilio a las víctimas del delito, especialmente cuando éstas se ven violentadas en la intimidad de su domicilio. Tradicionalmente se ha tutelado el derecho a la privacidad domiciliaría, incluso por encima de garantías como el derecho a la vida, que ciertamente tienen una jerarquía superior.

    Este criterio generó que por años, los policías no ingresaran a un domicilio salvo que tuviesen orden judicial o en su defecto la autorización expresa del poseedor de la vivienda, a efecto de no arriesgarse a incurrir en infracciones y delitos, pero tal omisión incrementó la impunidad y la sensación de incapacidad de los cuerpos de seguridad.

    Internacionalmente, incluso países latinoamericanos que han adoptado legislaciones reconocidas como protectoras de los derechos fundamentales, como Chile y Costa Rica, entre otras, autorizan que en casos de flagrancia la policía pueda accesar a un inmueble para hacer cesar el delito, para detener al imputado o para auxiliar a las víctimas o habitantes, de esta manera México sentaría las bases no sólo para alcanzar, sino para adelantarse en materia de justicia respecto de los países referidos.

    En el caso de México, en sesión de fecha 7 de febrero de 2007, fue aprobada por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la tesis de jurisprudencia 21/2007 de rubro "INTROMISIÓN DE LA AUTORIDAD EN UN DOMICILIO SIN ORDEN JUDICIAL. EFICACIA DE LAS ACTUACIONES REALIZADAS Y DE LAS PRUEBAS OBTENIDAS, CUANDO ES MOTIVADA POR LA COMISIÓN DE UN DELITO EN FLAGRANCIA.", para determinar que en casos de delito flagrante y cuando la demora en el acceso a la vivienda ponga en riesgo o incremente el mismo, respecto de bienes jurídicos de mayor jerarquía, es procedente que aún sin consentimiento de los poseedores, la policía ingrese al domicilio, sin orden judicial, en razón de que se debe privilegiar el interés general de hacer cesar la comisión de delitos de los que la autoridad tenga conocimiento, desde luego que sancionándose severamente cualquier exceso, por las vías administrativa y penal.

    Debemos resaltar que aún cuando existe dicha jurisprudencia, la mayoría de la población y los propios policías la desconocen, motivo por el cual a fin de mejorar aspectos de la seguridad pública, pero sobre todo para impulsar la protección efectiva de los habitantes del país, debe clarificarse ese tema, que es de suma utilidad no sólo en casos de violencia intrafamiliar, sino en todo tipo de delitos violentos, incluso en delitos graves y de delincuencia organizada, que de improviso los conoce la policía y existe peligro en la demora de su intervención.

    Como medida para evitar abusos por parte de los policías en el ejercicio de esta atribución, parte importante de la reforma constitucional da prioridad a la profesionalización de los cuerpos de seguridad pública de los tres órdenes de gobierno a fin de que en los hechos actúen de acuerdo a las necesidades y retos que implica su función siempre en apego irrestricto a los derechos humanos.

    En virtud de lo anterior, la minuta en estudio estima adecuado incorporar la permisión para que en caso de delito flagrante la policía pueda ingresar sin orden judicial, al domicilio de alguna persona, cuando exista información o conocimiento de una amenaza actual o inminente a la vida o a la integridad corporal de las personas, así como en caso de flagrancia cuando se esté persiguiendo materialmente al inculpado en el momento que esté cometiendo un delito o inmediatamente después de haberlo cometido, poniéndolo sin demora a disposición de la autoridad más cercana y ésta con la misma prontitud, a la del Ministerio Público.

    Al respecto, estas dictaminadoras estiman oportuno reservarse una precisión sobre el párrafo de mérito a fin de que, por un lado se proteja la vida o la integridad corporal de las personas en situaciones de amenaza actual o inminente sin que las autoridades puedan lesionar los derechos fundamentales de las personas, razón por la cual no se estima procedente aprobar esta propuesta en sus términos, lo cual se precisará en el apartado de Modificaciones del presente dictamen.

    Por último, es importante referir que en el dictamen de la Cámara de Diputados, se señala lo que debe entenderse -para efectos de esta disposición- por domicilio: todo inmueble particular que no sea de libre acceso, toda vez que en caso contrario, es innecesaria la aplicación de este precepto.

    Grabación de comunicaciones entre particulares

    Con el ánimo de dotar de mayores herramientas a las autoridades para combatir a la delincuencia organizada, se propone en la minuta sancionar penalmente cualquier acto que atente contra la libertad y privacía de las comunicaciones privadas, excepto cuando sean aportadas voluntariamente por alguno de los partícipes en ellas. En este contexto, juez valorará el alcance de éstas, siempre y cuando contengan información relacionada con la comisión de un delito. En ningún caso se admitirán comunicaciones que violen el deber de confidencialidad que establezca la ley. Tampoco será admisible que la autoridad suplante a un particular o trate de hacerse pasar por un particular, con el objeto de obtener material probatorio.

    Al respecto, señala el dictamen de la Colegisladora que constantes debates genera la actual posibilidad tecnológica de que alguno de los participantes en una comunicación privada la grabe y posteriormente la utilice, al no tener el consentimiento de su interlocutor para esa publicidad. Pero es diferente cuando uno de los participantes graba una conversación en la que se incluye información sobre un evento o conducta delictiva, ya que en tal caso es la voluntad de uno de los propios partícipes la que divulga la conversación, sin que ningún tercero la intercepte, y más aún cuando el contenido es ilícito o proporciona información para conocer o esclarecer un evento posiblemente delictivo, donde existen disposiciones de orden público e interés social que prescriben la denuncia o la colaboración del sujeto que participó en la conversación.

    Bajo esa premisa, los tribunales federales han aceptado que en delitos, por ejemplo de privación ilegal de la libertad en su modalidad de secuestro, los familiares de la víctima que graban las conversaciones con los probables secuestradores las aporten como prueba al procedimiento penal, y que sean objeto de los dictámenes correspondientes.

    Es importante precisar que el supuesto de mérito tiene límites, ya que no todas las conversaciones donde se reconozca la comisión de delitos o información referente a su comisión puede ser divulgada por alguno de los participantes, ya que existen impedimentos justificables, como sería el caso del abogado defensor de un procesado, que grabara las conversaciones con su defendido y posteriormente las aportara como prueba en su contra, situación inaceptable porque violentaría no sólo el deber ético inherente a su cargo, sino la evidente obligación jurídica que tiene el defensor de no revelar sus conversaciones privadas con su cliente, o bien, caso similar sería el de los sacerdotes que reciban la confesión de sus feligreses.

    Una vez valorado lo anterior, se considera procedente esta propuesta.

    Jueces de control

    En la minuta se presenta una propuesta de impacto transversal, vinculada a varias modificaciones del artículo 16 constitucional, que consiste en establecer jueces federales y locales, denominados de "control", que se aboquen fundamentalmente a resolver los pedimentos ministeriales de medidas cautelares, providencias precautorias, técnicas de investigación para resolverlos de forma inmediata, para minimizar los riesgos de la demora en la ejecución de la diligencia.

    Conscientes de la realidad compleja que vive nuestro país y particularmente de la rapidez con que varían las circunstancias propicias para la realización de una diligencia de las antes mencionadas, se coincide con la preocupación de apoyar el Estado de Derecho y de manera sobresaliente el combate a la delincuencia de alto impacto, por lo que sin perjuicio de la responsabilidad del Ministerio Público, se estima necesario establecer la existencia de jueces de control que se aboquen a resolver las medidas provisionales y demás diligencias que requieran control judicial, en forma acelerada y ágil, sin que ello implique dejar de fundar y motivar concretamente sus resoluciones, que podrán ser comunicadas por cualquier medio fehaciente y contengan los datos requeridos.

    Debe aclararse que no se trata del antiguo juez de instrucción que existió en nuestro país hasta 1917, cuando la nueva Constitución otorgó la investigación del delito al Ministerio Público; tampoco se visualiza que exista una figura igual en las recientes reformas latinoamericanas, habida cuenta de que seguirá siendo responsabilidad del Ministerio Público la retención de los detenidos, hasta que sean presentados ante el juez de la causa con motivo de la acusación, caso en el cual éste determinará la legalidad de la detención y el mérito necesario para la vinculación al proceso.

    Es importante considerar que cada sociedad tiene sus propias características y peculiaridades que deben observarse al momento de legislar o de cambiar sistemas legales existentes, a fin de armonizarlos y evitar confusiones; hemos estado atentos a los procesos de reforma procesal en otros países, especialmente los latinoamericanos y compartimos sus inquietudes y objetivos, pero desde luego que México debe transitar por su propia reforma, acorde a su cultura, idiosincrasia, costumbres y posibilidades, lo que implica reconocer también nuestras diferencias, como el ser una República Federal, con 3 órdenes de gobierno y 33 sistemas de justicia penal, a diferencia de los países con régimen central o unitario, donde existe un solo código de procedimientos penales y un único fuero. Esta distinción conlleva múltiples diferencias de operación, como la existente en el fuero federal, donde sólo en algunos circuitos hay jueces especializados, pero en la mayoría son jueces de distrito mixtos y con funciones de legalidad y control de la constitucionalidad de los actos de todas las autoridades de su distrito, cambiar esta realidad implica una reestructuración del poder judicial, con las dificultades presupuestales, temporales, organizacionales, de capacitación y operación, que esto conlleva.

    De manera que no se visualiza a corto plazo la posibilidad de que en cada ciudad haya jueces de distrito especializados en materia penal, como para asignar al menos uno a la función de control, otro a la función preparatoria del juicio, uno más para los juicios y un último para la ejecución de sanciones penales, cuando ahora hay un sólo juez federal mixto; entonces debemos establecer un marco constitucional flexible que posibilite diversas formas de organización, sobre la base del sistema acusatorio oral, tanto para el fuero federal como para el común, para estados con amplia extensión territorial y entidades federativas con extensión pequeña, estados con recursos económicos disponibles y entidades con escasos recursos.

    Otra atribución del juez de control sería conocer las impugnaciones de las resoluciones de reserva, no ejercicio de la acción penal, el desistimiento y la suspensión de la acción penal, para controlar su legalidad y en todos los casos señalados resguardar los derechos de los imputados y las víctimas u ofendidos.

    Este tipo de jueces podrán ser los que substancien las audiencias del proceso, preliminares al juicio, las cuales desde luego que se regirán por los principios generales del proceso, previstos en el artículo 20 propuesto en la minuta, ya que dependerá de la organización que las leyes establezcan pero también de las cargas laborales y los recursos disponibles, en razón de que seguramente en circuitos judiciales de alta incidencia delictiva, se requerirá de algún o algunos jueces que se aboquen sólo a resolver las medidas, providencias y técnicas señaladas, otros jueces que se constriñan a revisar las impugnaciones contra las determinaciones del Ministerio Público, que pueden ser miles, y otros jueces más que se responsabilicen de substanciar el proceso hasta antes del juicio, incluso los procesos abreviados.

    De manera que a nivel constitucional sólo deben establecerse las atribuciones fundamentales y remitir el desarrollo de las garantías a la legislación secundaria, para no sobrerregular en nuestra Constitución.

    Por lo que estas comisiones unidas coinciden con la Colegisladora y determinan procedente incluir jueces de control, que se responsabilizarán de la resolución rápida de las solicitudes ministeriales de cateos, arraigos, intervenciones de comunicaciones privadas, órdenes de aprehensión, y las demás que requieran control judicial, asimismo, resolver las impugnaciones contra las determinaciones del Ministerio Público, y realizar las audiencias procesales preliminares al juicio conforme los principios del sistema acusatorio, de conformidad con las reglas de organización que al efecto se emita por cada Poder Judicial.

    Artículo 17

    Mecanismos alternativos de solución de controversias y Defensoría Pública.

    Estas comisiones unidas, consideramos al igual que la Colegisladora que la evolución progresiva de los derechos humanos ha derivado en la obligación que los Estados tienen que garantizar el libre ejercicio de dichos derechos, lo cual no se limita únicamente a una cuestión formal, sino que además impone la obligación de proporcionar todos los medios necesarios para que el sujeto de estos derechos pueda hacerlos efectivos. Esta conclusión tiene su origen en el sistema interamericano que nos rige, específicamente en el artículo 1.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos, donde se fija el compromiso de los Estados partes respecto de la aplicación de dicho instrumento internacional.

    El establecimiento de un servicio de defensoría pública de calidad para la población se convierte en una forma eficaz de garantizar el acceso de la población a la justicia, atendiendo las desigualdades de la sociedad mexicana, en la que un alto porcentaje se encuentra sometido a la pobreza extrema. Por ello, se prevé que esta institución de defensa sea de calidad, con personal profesional capacitado, de carrera y con un ingreso que no podrá ser inferior al que corresponda a los agentes del Ministerio Público, que tenga la misión de defender a cabalidad a la población que así lo solicite y la visión de ser el garante del respeto de los derechos de las personas en controversias con otros individuos o en conflicto con la ley.

    Además de lo anterior, se comparte la idea de establecer mecanismos alternativos de solución de controversias que se traduzcan en una garantía de la población para el acceso a una justicia pronta y expedita. Estos mecanismos alternos a los procesos jurisdiccionales para la solución de controversias, (entre otros la mediación, conciliación y arbitraje), permitirán en primer lugar cambiar al paradigma de la justicia restaurativa, propiciarán una participación más activa de la población para encontrar otras formas de relacionarse entre sí, donde se privilegie la responsabilidad personal, el respeto al otro y la utilización de la negociación y la comunicación para el desarrollo colectivo; asimismo, servirán para despresurizar las altas cargas de trabajo de los órganos jurisdiccionales y para que las víctimas obtengan de forma más rápida la reparación del daño, que es una asignatura pendiente de nuestro sistema de derecho.

    Por lo que respecta en concreto a la materia penal, se prevé la necesidad de regular la aplicación de estos mecanismos por parte de los operadores de la ley, en atención a la naturaleza de los derechos tutelados y los que pueden ser renunciables, y en todos los casos, de forma ineludible, será necesario que se cubra previamente la reparación del daño para que proceda, precisándose además que las formas de justicia alternativa de índole penal necesitarán la revisión de la autoridad judicial en su cumplimiento, en beneficio de las víctimas y los ofendidos.

    Artículo 18

    Cambio de denominación de pena corporal

    Por lo que respecta al primer párrafo del artículo 18 constitucional estas comisiones dictaminadores están de acuerdo en ajustar el término "pena corporal" a la actual regulación de la Carta Magna. En efecto, antes de la reforma a diversos dispositivos constitucionales para erradicar la pena de muerte, la expresión pena corporal, es decir, la que el imputado puede sufrir en su propio cuerpo, comprendía tanto la pena privativa de la libertad como la pena de muerte. En virtud de que ahora la Constitución sólo admite la pena privativa de la libertad, se requiere adecuar su redacción para hacerla consecuente con esa realidad. Por ese motivo, se coincide en que debe usarse en lo sucesivo únicamente el término pena privativa de la libertad.

    Se considera que la reforma al artículo 18 constitucional es urgente dado que las prisiones en México no han sido consideradas un rubro sustantivo o relevante tanto dentro de la agenda legislativa como de las políticas de asignación de recursos. Las prisiones son vistas como un gasto que siempre sería deseable poder economizar. Esta posición ha provocado que las prisiones se conviertan en lugares donde sistemáticamente se violan los derechos humanos de los reclusos. A pesar de que por mandato constitucional se precisa que los reclusos tienen derecho a la educación, al trabajo y a la capacitación para el mismo, en las prisiones no existen las condiciones necesarias para que los reclusos ejerzan ninguno de esos derechos.

    De hecho, los internos en nuestras prisiones no tienen acceso al derecho a la salud, debido a la precariedad económica en los servicios médicos, por lo que se estima acertado incluir el derecho a la salud de las personas privadas de su libertad, pues ello provocará que cada vez se respeten los derechos humanos de los reclusos en mayor medida.

    Igualmente, es importante precisar que tampoco tienen derecho al deporte, lo cual se estima beneficioso, ya que la práctica de éste fomenta la reinserción a la sociedad, por ser una conducta sana.

    Por lo anterior, estas comisiones coinciden con la minuta es estudio, para que la salud y el deporte sean considerados también como base de la organización del sistema penitenciario.

    Cambio de denominación de reo por sentenciado

    En concordancia con lo anterior y con la finalidad de adecuar la terminología de nuestra Carta Magna a los Tratados Internacionales suscritos por el Estado mexicano, se propone quitar la palabra "reo", por considerarla infamante y denigrante, para usar en su lugar únicamente la palabra sentenciado.

    Propuesta con la que estas comisiones unidas coinciden plenamente, ya que lo anterior es congruente con el nuevo sistema de justicia planteado.

    Cambio de denominación: readaptación por reinserción

    Estas comisiones dictaminadoras estiman al igual que la Colegisladora que la expresión "readaptación social" es inadecuada para nombrar al momento en que los sentenciados terminan sus condenas y se insertan nuevamente en su entorno social. Si tomamos como referente la esencia misma de la prisión, como una institución total y excluyente, inferiremos que no es posible que los sentenciados logren durante su estancia en ella una readaptación social. Una institución cuya característica principal es la exclusión no puede incluir o readaptar a nadie a la sociedad. Por lo anterior, se apoya que se cambie la expresión "readaptación social" por la expresión de "reinserción social" y se tenga como un nuevo objetivo el procurar que los reclusos no vuelvan a delinquir.

    Excepción en casos de delincuencia organizada

    Se juzga conveniente prohibir que los sentenciados por delitos de delincuencia organizada puedan compurgar sus penas en los centros penitenciarios más cercanos a su domicilio, así como aquellos internos que requieran medidas especiales de seguridad. Lo anterior por obvias razones, ya que los integrantes del crimen organizado deben compurgar sus penas en centros penitenciarios que cuenten con la seguridad y las instalaciones necesarias para la protección de su integridad, disminuyendo los riesgos de fuga o violencia interna.

    Centros especiales para reclusión preventiva y ejecución de sentencia.

    En cuanto a los centros de alta seguridad estas comisiones unidas, comparten el criterio de la Colegisladora en el sentido de que si bien la pena de prisión afecta a uno de los mayores bienes que tiene el ser humano como es la libertad, en ocasiones, la persona que viola la ley debe ser sancionada restringiéndosele ese preciado bien. Los penales de máxima seguridad deben estar reservados para aquellos procesados o sentenciados por delincuencia organizada y otros internos que requieran medidas especiales de seguridad. Con este último supuesto, nos referimos a los casos en que el delito no sea de los previstos para el régimen de delincuencia organizada, pero que tal medida pueda justificarse dada la capacidad del interno para evadirse de la acción de la justicia o para seguir delinquiendo desde los centros penitenciarios, así como cuando algún interno esté en riesgo por la eventual acción de otros, como en el caso de ex miembros de instituciones policíacas o que haya una afectación psicológica que pueda poner en riesgo al resto de la comunidad penitenciaria, entre otros supuestos, sin que nada pueda ser pretexto para aplicar este tipo de medidas especiales a luchadores sociales, por el solo hecho de serlo, situación que deberá estar prevista en la legislación secundaria.

    De igual manera, es acertado avalar restricciones a las comunicaciones con terceros (salvo el acceso a su defensor) e imponer medidas de vigilancia especial, respecto de los inculpados y sentenciados por delitos que son considerados como de delincuencia organizada así como de los referidos internos que requieran medidas especiales de seguridad.

    Ahora bien, estas comisiones consideran pertinente transformar el sistema penitenciario pero, esto no será posible si permanecen las prisiones bajo el control absoluto del Poder Ejecutivo, es por tanto, que se acepta limitar la facultad del Ejecutivo únicamente a la organización de las prisiones y otorgar la facultad de ejecutar las sentencias al Poder Judicial.

    Con esta división se le dará a cada ámbito de poder lo que le corresponde: al Poder Ejecutivo la administración de las prisiones y al Poder Judicial la de ejecutar las sentencias, que implica salvaguardar los derechos de los internos y corregir los abusos, desviaciones y cumplimiento de los preceptos que en el régimen penitenciario puedan producirse.

    Artículo 19

    Cambio de denominación: auto de vinculación

    Estas comisiones dictaminadoras comparten la decisión de modificar la noción de auto de sujeción a proceso y auto de formal prisión para sustituirlo por el de auto de vinculación a proceso. Ello obedece a que bajo el sistema acusatorio que se incorpora en esta reforma, ambas resoluciones (auto de sujeción a proceso y auto de formal prisión) pierden sentido y sustento bajo estas nuevas reglas procesales. El cambio en la denominación implica una modificación sustancial en la lógica del proceso penal. El auto de vinculación a proceso únicamente se refiere a la determinación mediante la que se establece si hay méritos para iniciar un proceso penal. El tema de las medidas cautelares o, en su caso, de la prisión preventiva en materia de una resolución independiente. Ambas pueden producirse en una misma audiencia pero se trata de dos determinaciones distintas.. En consecuencia, la nueva denominación implica la sustitución de un régimen en el que la determinación de los méritos para iniciar una causa penal también implicaba resolver sobre la libertad del imputado,

    Estándar para el supuesto material

    Al igual que en el caso del artículo 16 constitucional, en la nueva redacción del artículo 19 constitucional se prevé modificar el estándar probatorio para el libramiento del auto de vinculación a proceso. La razón de ello es fundamentalmente la misma que ya se expuso en su oportunidad al abordar el artículo 16. En este punto habría que agregar que el excesivo estándar probatorio que hasta ahora se utiliza, genera el efecto de que en el plazo de término constitucional se realice un procedimiento que culmina con un auto que prácticamente es una sentencia condenatoria. Ello debilita el juicio, única fase en la que el imputado puede defenderse con efectivas garantías, y fortalece indebidamente el procedimiento unilateral de levantamiento de elementos probatorios realizado por el Ministerio Público en la investigación, el cual todavía no ha sido sometido al control del contradictorio. La calidad de la información aportada por el Ministerio Público viene asegurada por el control horizontal que ejerce la defensa en el juicio, en tal sentido, no es adecuado que en el plazo de término constitucional se adelante el juicio. El objetivo de la medida es asegurar que en el juicio se defina efectivamente la sustancia de la causa penal y otorgar a la defensa el derecho efectivo de contradecir a la acusación.

    Esta medida también se encuentra estrechamente relacionada con la nueva regulación de la prisión preventiva. En ese sentido, el tránsito hacia un sistema mixto para la determinación de la prisión preventiva permite asegurar que no todos los sujetos que son vinculados a proceso deben enfrentar éste en reclusión.

    Medidas cautelares y prisión preventiva

    Se comparte la idea expuesta en la minuta en estudio, de evitar los excesos cometidos hasta ahora con la prisión preventiva. En virtud de ello, se estima procedente establecer el principio de subsidiariedad y excepcionalidad para la procedencia de este instituto. La aplicación de medidas cautelares, las cuales son auténticos actos de molestia, procederá únicamente cuando exista la necesidad de cautela del proceso o de protección de las víctimas. Esto quiere decir que sólo cuando exista necesidad de garantizar la comparecencia del imputado en el juicio, el desarrollo de la investigación; la protección de la víctima, de los testigos o de la comunidad, cuando el imputado esté siendo procesado o haya sido sentenciado previamente por la comisión de un delito doloso, procederá la aplicación de alguna medida cautelar de las que prevea la ley. La prisión preventiva sólo procederá cuando ninguna otra medida cautelar sea suficiente para el logro de los propósitos indicados.

    Este nuevo diseño es acorde con el principio de presunción de inocencia. Diversos procesalistas clásicos y contemporáneos han hecho notar la inevitable antinomia que supone afectar los derechos de las personas sometiéndolas a prisión preventiva, sin que antes se haya derrotado su presunción de inocencia en un juicio en el que se respeten todas las garantías del debido proceso. La antinomia es de por sí insalvable, pero para atenuarla en alguna medida se prevé que la procedencia de tales afectaciones sea excepcional.

    Otro de los elementos que se debe tener en cuenta es que las medidas cautelares sean proporcionales, tanto al delito que se imputa, como a la necesidad de cautela. Los riesgos mencionados con anterioridad admiten graduación y nunca son de todo o nada, dependerán de cada caso concreto. Por ello es que la necesidad de cautela siempre deberá ser evaluada por el Ministerio Público y justificada por él ante el juez, con la posibilidad de que tanto el imputado como su defensor ejerzan su derecho de contradicción en una audiencia.

    Finalmente, la procedencia de las medidas cautelares deberá estar regida por el principio de subsidiariedad, de modo tal que siempre se opte por aquella medida cautelar que sea lo menos intrusiva para la esfera jurídica de los particulares. El propósito en este caso será provocar la menor afectación posible.

    Prisión preventiva y delitos graves

    Estas comisiones unidas comparten con la Colegisladora la opinión en el sentido de es necesaria una regulación especial para la imposición de medidas cautelares cuando se trate de los casos de delitos graves y de delitos que se consideran como de delincuencia organizada. No obstante ello, las excepciones tienen que estar previstas en el propio texto constitucional, ya que si se hace un reenvío a la ley, inevitablemente se debilita el principio de supremacía constitucional.

    Cuando por primera vez se creó el sistema de delitos graves para la procedencia de la libertad provisional bajo caución, se tenía el propósito de que éstos fueran excepcionales. No obstante, la experiencia estatal y federal ha mostrado que este sistema excepcional ha colonizado el resto del ordenamiento. Hoy por hoy existe un enorme abuso de la prisión preventiva, toda vez que la mayoría de los delitos están calificados como graves por la legislación ordinaria. Con la finalidad de superar este estado de cosas se impone que sea la propia Constitución la que determine aquellos casos excepcionales, para los que bastará acreditar el supuesto material para que en principio proceda la prisión preventiva.

    El propio artículo 19 constitucional establece la posibilidad de que los ordenamientos procesales de las entidades federativas y de la Federación, incorporen una excepción al diseño normativo de las medidas cautelares y de la prisión preventiva recién explicado. Se prevé que el juez aplique prisión preventiva para los casos de delincuencia organizada, homicidio doloso, violación, secuestro, delitos cometidos con medios especialmente violentos como armas y explosivos, así como delitos graves que determine la ley en contra de la seguridad de la nación, el libre desarrollo de la personalidad y de la salud, si el Ministerio Público logra acreditar, en audiencia, las condiciones exigidas para vincular a proceso por esos delitos.

    La decisión sobre medidas cautelares es evidentemente revisable, tan es así que expresamente se prevé que se podrá revocar la libertad de los individuos ya vinculados a proceso, cuando se acrediten los extremos previstos en la propia Constitución y de conformidad con lo que disponga la ley.

    Suspensión del plazo de prescripción de la acción penal y del proceso en delincuencia organizada

    Para evitar que los procesados por delincuencia organizada se sustraigan con facilidad a la acción de la justicia se prevé la suspensión de la prescripción de la acción penal y del proceso, si ya se hubiere dictado el auto de vinculación por dicho delito.

    Artículo 20

    Proceso acusatorio

    En el caso del establecimiento de un régimen penal mixto, las reformas establecen las bases para garantizar la existencia de un sistema penal acusatorio conforme a los principios de publicidad, contradicción, concentración, continuidad e inmediación. Para dar mayor claridad a los alcances de los principios antes mencionados, se considera necesario que el Constituyente Permanente exprese con claridad su contenido. El texto de la Constitución lo incorpora expresamente:

    Principio de publicidad: Todo acto jurisdiccional debe ser público, salvo que existan razones fundadas en la protección de las víctimas o del interés público.

    Principio de contradicción: Las partes podrán debatir los hechos y argumentos jurídicos de la contraparte, y controvertir cualquier medio de prueba durante el juicio.

    Principio de concentración: El desahogo de las pruebas, el desarrollo del debate y la emisión de la resolución deben ocurrir en un mismo acto procesal.

    Principio de continuidad: La presentación, recepción y desahogo de las pruebas, así como todos los actos del debate, se desarrollarán ante el juez y las partes en una audiencia que será continua, sucesiva y secuencial, salvo casos excepcionales previstos en la ley.

    Principio de inmediación Los jueces tomarán conocimiento personal del material probatorio introducido en la audiencia y escucharán directamente los argumentos de las partes con la presencia interrumpida de los sujetos procesales que deben participar en ella, salvo los casos previstos en la ley.

    La implementación de los principios antes mencionados no puede ocurrir en forma inmediata en todo el país. Semejante tarea exige modificaciones estructurales en la organización de los tribunales, de las procuradurías, de las defensorías y, en general, de todos los operadores del sistema. Por ello se considera necesario establecer un periodo amplio para permitir que los 33 sistemas de justicia penal que operan en el país transiten en forma ordenada hacia el nuevo régimen. Al efecto, en un artículo transitorio se establece un término de ocho años para que todos los sistemas de justicia se adecuen al nuevo modelo constitucional.

    Un elemento clave para alcanzar la plena realización del objeto de esta reforma es crear las bases para un modelo procesal de corte plenamente acusatorio, disciplinado por los principios de publicidad, contradicción, concentración, continuidad, inmediación e imparcialidad.

    Una de las características más importantes del proceso de corte acusatorio es la estricta separación que debe existir entre el órgano de investigación y de persecución con el de jurisdicción. Dicho principio está ya reconocido por el artículo 21 constitucional y también por el 18 por lo que hace al Sistema Integral de Justicia para Adolescentes, sin embargo, nuestra tradición legislativa configuró un proceso mixto que se alejó de este importante principio. Por este motivo, el primer párrafo del artículo 20 constitucional reafirma la naturaleza acusatoria del proceso.

    Este dictamen plantea que el proceso será acusatorio y oral. La oralidad propiamente dicha no es un principio procesal, sin embargo, es el instrumento que permite actualizar y dar eficacia al resto de los principios que se explicarán a continuación. No es imaginable un proceso público si las actuaciones se desarrollan por escrito, en este tipo de procesos los jueces y el público se enteran al mismo tiempo de todas las actuaciones. Tampoco sería posible una adecuada continuidad en el desarrollo de las audiencias y la concentración en el desahogo de las pruebas si las actuaciones no se desarrollan oralmente. Sin la oralidad, tampoco cabe la existencia de interrogatorios ágiles que hagan posible la contradicción.

    Asimismo, cabe aclarar que la oralidad no sólo es una característica del juicio, sino de todas las actuaciones en las que deban intervenir todos los sujetos procesales. La oralidad presupone abandonar el sistema o la metodología de formación de un expediente hasta ahora en vigor, para sustituirla por una metodología de audiencias.

    La metodología de audiencias, propia de este nuevo proceso, implica que las decisiones judiciales, sobre todo si afectan derechos, se adopten siempre frente a las partes, una vez que se les ha dado la oportunidad de contradecir la prueba y de ser escuchadas. Así pues, la oralidad no es una característica únicamente del juicio, sino de todo el proceso en general, incluidas las etapas preparatorias del juicio. Queda a salvo, por supuesto, la posibilidad de que el Ministerio Público solicite, sin presencia del imputado o su defensor, órdenes de aprehensión, cateo, intervención de comunicaciones privadas y reserva de actuaciones, entre otras diligencias que por su naturaleza requieran sigilo.

    Estructura del artículo 20

    La creación del proceso acusatorio exige la reestructuración del artículo 20 para dar cabida a los principios del debido proceso legal. Con el objeto de concentrar al máximo las reglas que disciplinan este tipo de procesos se decidió estructurar el artículo en tres apartados.

    El apartado A comprende el diseño y las reglas generales del proceso penal en sus distintas fases, investigación sometida a control judicial, etapa de preparación de juicio oral, audiencias que requieren contradicción y juicio. Los apartados B y C prevén, respectivamente, los derechos de la persona imputada, y los de la víctima u ofendido.

    Apartado A. Principios del proceso

    La fracción I prevé el objeto del proceso penal que no es sino el esclarecimiento de los hechos, la protección del inocente, procurar que el culpable no quede impune y que el daño sea reparado.

    Además de lo ya expuesto sobre la metodología de audiencias cabe indicar que los principios del proceso penal no sólo son aplicables al juicio propiamente dicho, sino a todas las audiencias en las que con inmediación de las partes se debata prueba. La fracción II de este apartado establece los principios de inmediación y de libre valoración de la prueba.

    El principio de inmediación presupone que todos los elementos de prueba que son vertidos en un proceso y que servirán para la toma de decisiones preliminares en el proceso y la determinación de la responsabilidad penal de una persona, sean presenciados sin mediaciones o intermediarios por el juez en una audiencia, de modo tal que éste esté en aptitud de determinar, previa una valoración libre de la prueba ofrecida, la decisión en cuestión. Este método eleva enormemente la calidad de la información con la que se toma la decisión, toda vez que además de permitir un contacto directo con la fuente de prueba, la resolución se adopta después de escuchar a las dos partes.

    El principio de libre valoración de la prueba es el que se asume para la toma de decisiones. Se adopta este principio porque los otros sistemas que han sido reconocidos históricamente para la valoración de la prueba en el derecho moderno, son notoriamente ineficaces para garantizar el carácter racional de la actividad jurisdiccional. En efecto, el sistema de la íntima convicciónes propio de los sistemas en los que los juzgadores de hecho y los de derecho están separados, es decir, en aquellos sistemas que prevén el juicio por jurado. En esas tradiciones, el jurado no está obligado a motivar sus decisiones. Tal no será el caso en México, puesto que las decisiones de hecho serán adoptadas por jueces profesionales que estarán obligados a fundar y motivar sus decisiones, tal como lo ordena ya el artículo 16 constitucional.

    El sistema de prueba tasada conduce a resultados insatisfactorios. En tales sistemas prevalece una valoración legislativa preconstituida de la prueba por encima de la determinación judicial -prueba plena y semiplena. A pesar de la pretendida objetividad de este sistema sus resultados son francamente pobres desde el punto de vista de la calidad de la información usada para la toma de decisiones. Esta apariencia de objetividad se deriva de su carácter enmascaradamente deductivo, que rehúsa una auténtica motivación desde los hechos. El conocimiento empírico en el derecho es primordialmente inferencial inductivo. Por tal motivo, los sistemas basados en la libre valoración y la sana crítica son los idóneos para hacer más fiable el conocimiento obtenido por medio del proceso penal.

    La fracción III del Apartado A prevé la prohibición de dictar sentencias si las pruebas no son desahogadas en el juicio. El propio artículo prevé la excepción de la prueba anticipada que, aunque conservando todas las formalidades propias del juicio, se desahoga ante el juez de control antes de que el juicio tenga verificativo.

    La prueba anticipada procede en aquellos casos en los que la prueba corra el riesgo de perderse si no se recaba anticipadamente. Una vez realizada la diligencia judicial de anticipo de prueba el resultado de la misma se incorpora por lectura al juicio oral.

    Se prevé también una excepción a este principio para el caso en el que el imputado renuncia expresamente a su derecho a un juicio oral y acepte el hecho que se le imputa a cambio de algún beneficio legal. En esos casos puede optar por ser juzgado por el juez de control con los antecedentes que arroje la investigación del Ministerio Público.

    Se prevé, finalmente, una tercera excepción a este principio para los casos de delincuencia organizada en los que no sea posible reproducir la prueba en juicio, ya sea porque el testigo murió por causa imputable al procesado o porque exista riesgo acreditado para testigos o víctimas. Esta posibilidad no obsta para que el imputado pueda objetar e impugnar la prueba ofrecida.

    Para los efectos de garantizar la imparcialidad judicial y evitar que los jueces se contaminen con información que no haya sido desahogada en el juicio, se prevé que éste se desarrolle ante un juez o tribunal distinto al que haya conocido del caso previamente, en la fracción IV. Se trata de la separación de los órganos de jurisdicción de la primera instancia.

    En la fracción V se dispone un principio fundamental del proceso acusatorio que consiste en que el onus probandi corresponde a la parte acusadora y al principio de igualdad entre partes.

    La fracción VI dispone la prohibición de que el juzgador tenga contacto con alguna de las partes sin que esté presente la otra. La idea de este planteamiento es nuevamente evitar que el juez sólo tenga información unilateral y que ello sesgue su criterio. Por supuesto se exceptúan de este dispositivo aquellas diligencias que solicite el Ministerio Público y que sean necesarias para garantizar la efectividad de la investigación.

    La fracción VII señala que una vez iniciado el proceso penal, se podrá decretar su terminación anticipada, si el inculpado no se opone, en las condiciones que establezca la ley para tal efecto. En caso de que admita su participación en el delito, aunado a que existan medios de convicción suficientes para corroborar la imputación, el juez deberá citar a audiencia para dictar sentencia. Se remite a la ley para establecer los beneficios que podrán otorgarse por ello.

    La fracción VIII dispone el estándar de prueba para la condena, que no es otro sino la convicción motivada para la condena. No se trata, como ya se expresó con anterioridad, de una convicción intima, sino de aquélla que pueda ser justificada a partir los elementos fácticos que el Ministerio Público logre probar.

    La fracción IX se refiere a la cláusula de exclusión de prueba ilícitamente obtenida. La prohibición de prueba ilegal resulta fundamental para preservar la lealtad procesal de la policía y del Ministerio Público, así como para la profesionalización de la investigación.

    La redacción que se eligió obedece a la necesidad de dimensionar adecuadamente esta figura procesal. Frente a otras alternativas que se encontraban en discusión se decidió adoptar aquella que refiere que será nula toda prueba que sea recabada con violación a derechos fundamentales, y no tan solo a violaciones legales. Ello es así porque algunas violaciones de dispositivos legales pueden ser saneados y corregidos en el curso del proceso, sin que ello se traduzca en la afectación de los derechos. Ampliar la exclusión de prueba a supuestos que no suponen indefensión o vulneración de otras garantías podría llegar a producir la repetición de actos procesales inútiles o la anulación de decisiones sobre la base de puros formalismos, lo cual puede afectar una efectiva procuración de justicia.

    Finalmente, la fracción X dispone que todos los principios detallados en líneas que anteceden, deberán observarse también en las audiencias preliminares al juicio.

    Apartado B. Derechos del imputado

    En el Apartado B se establecen ahora los derechos de la persona imputada.

    A continuación se da cuenta de ellos:

    En primer lugar se reconoce expresamente el derecho a la presunción de inocencia.

    Este principio permite enmarcar el proceso como una práctica para obtener la prueba de que un sujeto ha cometido un delito, y mientras no se satisfaga, ningún sujeto puede ser considerado culpable ni sometido a pena. La culpa y no la inocencia debe ser demostrada.

    La presunción de inocencia constituye un derecho fundamental a favor de todas las personas sometidas a un proceso jurisdiccional, para que éstas no sean consideradas sin fundamento alguno como culpables, por lo que dicha presunción solo podrá desvirtuarse mediante sentencia emitida por el juez de la causa.

    Este principio, además de ser uno de los principios básicos del derecho penal moderno, es primordialmente un derecho fundamental reconocido implícitamente en nuestra Carta Magna, ya que aunque parezca extraño, la presunción de inocencia no está aún establecida en la Constitución mexicana, pese a que se trata de una cuestión central en todo sistema democrático de justicia que tiene por objeto preservar la libertad, la seguridad jurídica y la defensa social, busca proteger a las personas en cuanto a los límites mínimos para que pueda perder o ver limitado algún derecho.

    Como se ya se mencionó, actualmente, en el orden jurídico mexicano este principio está reconocido de manera implícita, ya que el México ha suscrito diversos instrumentos internacionales sobre derechos humanos que expresamente lo consagran como garantía, unos de carácter directamente vinculante y otros de vía indirecta. Entre los documentos internacionales con obligatoriedad jurídica que incluyen dicho principio se cuentan: Las Declaraciones Universal (articulo 11, párrafo 2) y Americana (artículo XXVI) de Derechos Humanos, del 10 de diciembre y 2 de mayo de 1948, respectivamente; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 19 de diciembre de 1966 (artículo 14.2); la Convención Americana sobre Derechos Humanos de 22 de noviembre de 1969 (artículo 8.2), así como por las Reglas Mínimas para el Tratamiento de Reclusos (artículo 84, párrafo 2), adoptadas por el Primer Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en Ginebra en 1955. A pesar de su amplio arraigo en el marco internacional de los derechos humanos, en nuestro medio su reconocimiento se ha verificado con muchas dificultades, de hecho, hasta el año de 1983, el entonces Código Penal Federal preveía justamente el principio inverso, es decir, la presunción de dolo.

    Pero además de un principio fundamental para el procesamiento, la presunción de inocencia representa una obligación de trato hacia los imputados, de ahí que la regulación de las medidas cautelares se haya diseñado como se expuso más arriba.

    La fracción II prevé el derecho a declarar o a guardar silencio. La garantía de la declaración preparatoria tradicionalmente ha sido la figura empleada en nuestro entorno para permitir que el imputado pueda contestar al cargo formulado por la parte acusadora. Se considera necesario rediseñar este derecho para los efectos de darle un alcance más genérico, no sujeto a limitaciones de tiempo -las tradicionales 48 horas cuando existía consignación con detenido-, ni con las formalidades tan excesivas que ahora se exigen. El derecho consiste en declarar, en el momento en que el imputado lo desee, o a guardar silencio, sin que este último pueda ser usado como indicio de culpabilidad en contra del imputado. El momento específico que se haga exigible este derecho es precisamente la detención.

    La fracción III establece la garantía de dar a conocer al imputado el hecho que se le imputa desde el momento en que es detenido o en su primera comparecencia ante el Ministerio Público o el juez, los hechos que se le imputan y los derechos que le asisten. Se prevé además una excepción para el caso de delincuencia organizada, en esos casos, podrá autorizarse mantener en reserva el nombre del acusador. Se prevé asimismo la posibilidad de otorgar beneficios a quienes colaboren eficazmente en la persecución de la delincuencia organizada.

    La fracción IV establece el ya existente derecho a ofrecer la prueba pertinente. Una de las piezas centrales del derecho a la defensa lo constituye el derecho al ofrecimiento de prueba. El modo como se diseña este derecho consiste en establecer la condición de oportunidad para el ofrecimiento de prueba y también el auxilio que se pudiera requerir para obtener la comparecencia de testigos.

    La fracción V prevé el derecho de ser juzgado en audiencia pública por un órgano jurisdiccional unitario o colegiado. El juicio oral es el horizonte último de toda la estructura del sistema de justicia penal. Sólo la existencia y efectividad de las garantías del juicio hacen viable y legítimo, desde una perspectiva democrática, la existencia de otras instituciones como las salidas alternas, las formas anticipadas de terminación de casos y la procedencia del procedimiento abreviado. Sin la existencia del juicio oral sería válida la crítica que muchos enderezan en contra de la denominada justicia negociada o por consenso, en el sentido de que admite un proceso penal sin prueba y sin verdad. No obstante, la posibilidad de un juicio con garantías como derecho fundamental del imputado permite hacer una anticipación de lo que en él ocurrirá y determinar la mejor forma en que se quiere enfrentar la persecución penal. Quien se sepa inocente optará siempre por un juicio oral para que se le absuelva.

    La publicidad puede no obstante limitarse. En ocasiones es necesario limitar la publicidad de los juicios para los efectos de proteger bienes de superior jerarquía, es decir, cuando ello sea indispensable para la protección de las víctimas, de los testigos o de menores de edad. La restricción de la publicidad no debe por supuesto traducirse en la afectación del derecho a la defensa.

    La protección de datos personales de terceros, como el caso de los secretos industriales, podrá también ser considerada para los efectos de restringir la publicidad de los juicios.

    Debe finalmente señalarse que al ser la restricción de la publicidad una excepción a una regla general con contenido de garantía, deberá a su vez ser decretada limitadamente, es decir, en el grado estrictamente necesario para cumplir con la finalidad de protección.

    La fracción VI prevé el derecho a la información. Como ya se señaló anteriormente, el derecho a la información es un derecho absolutamente fundamental. La regla general es que al imputado se le proporcione oportunamente toda la información necesaria para que ejerza su derecho a la contradicción y a la defensa. La información de la investigación cumplida deberá revelarse al imputado si éste es detenido; en el momento de ser citado en calidad de probable responsable; o bien cuando se le vincule a proceso. A partir de esos momentos se le deberán proporcionar todos los datos que el imputado solicite para su defensa y que obren en los registros de la investigación.

    Uno de los presupuestos fundamentales de esta reforma constitucional es que la protección a los derechos humanos y las herramientas para una efectiva persecución penal son perfectamente compatibles. El hecho de que el imputado tenga derecho al acceso a toda la información no puede traducirse en que se abra una puerta para la destrucción de indicios y de medios de prueba necesarios para el éxito de las investigaciones delictivas. En este orden de ideas, estas comisiones consideran indispensable introducir en la redacción de la fracción VI, la posibilidad de decretar la reserva de la investigación, incluso cuando ya se haya vinculado al imputado a proceso.

    La reserva procedería únicamente con la finalidad de salvaguardar el éxito de la investigación, es decir garantizar su eficacia, y cuando ello resulte imprescindible para ese objeto. El juez de control sería el funcionario encargado de autorizar la reserva de la investigación a solicitud del Ministerio Público. Al igual que cualquier otra excepción a una garantía constitucional, su procedencia debe ser restrictiva y proporcional a las condiciones particulares del caso. La información no obstante tendrá que proporcionarse con tiempo suficiente antes del juicio para que el imputado ejerza su derecho de defensa.

    La fracción VII se refiere al plazo razonable para el juicio. Se preserva la regla de que el inculpado será juzgado antes de cuatro meses si se tratare de delitos cuya pena máxima no exceda de dos años de prisión, y antes de un año si la pena excediere de ese tiempo, salvo que solicite mayor plazo para su defensa.

    La fracción VIII prevé la regla del derecho a una defensa adecuada. Se considera indispensable asumir esta propuesta para los efectos de prever como un derecho constitucional irrenunciable, el derecho a la defensa adecuada por abogado, eliminando la tradicional figura de la persona de confianza. La persona de confianza no constituye en realidad garantía de nada y la posibilidad de que participe activamente en la defensa sólo se ha traducido en prácticas de corrupción y falta de profesionalismo.

    La fracción IX establece nuevas reglas para limitar la prisión preventiva. Se prevé, además de la limitación de que no podrá exceder el máximo de pena privativa de libertad del delito de que se trate, que ya existe, una nueva regla de duración máxima de esta medida cautelar consistente en que la prisión preventiva no dure más de dos años si la demora es imputable al Estado.

    Apartado C. Derechos de la víctima o del ofendido

    El Apartado C del artículo 20 constitucional confiere ahora nuevos derechos a las víctimas u ofendidos de los delitos. Fundamentalmente, una participación más activa en el proceso mediante la introducción de novedosas figuras.

    En esta reforma se conservan importantes derechos que ya han sido reconocidos con anterioridad. Tal es el caso de la garantía de la víctima para recibir asesoría jurídica por parte del Ministerio Público, a ser informado de los derechos y a recibir información del curso del caso durante su tramitación, si así lo solicita.

    Se preservan también los derechos a recibir atención médica y psicológica, así como a contar otras medidas de protección y auxilio.

    Se establece una nueva dimensión constitucional de la coadyuvancia para los efectos de que la víctima pueda intervenir directamente en el juicio e interponer los recursos en los términos que establezca la ley. Diversas entidades federativas como Baja California, Chihuahua, Morelos, Oaxaca y Zacatecas, han incorporado en sus ordenamientos procesales el instituto del acusador coadyuvante. Se trata de dar reconocimiento a la víctima como un auténtico sujeto procesal, es decir, permitir que pueda adherirse a la acusación del Ministerio Público. En aquellos ordenamientos se prevé la posibilidad de que la víctima nombre un representante legal para que litigue directamente en el juicio oral. Esta figura se incorpora ahora como una nueva garantía constitucional, con el objeto de que exista la posibilidad para las víctimas de defender directamente sus intereses. Ello no significa por supuesto que el Ministerio Público no esté obligado a dar un efectivo servicio de calidad a las víctimas y a representar sus intereses.

    Se prevén, como nuevas garantías para las víctimas, la posibilidad de resguardar su identidad cuando se trate de menores de edad, o bien cuando se trate de víctimas de violación, secuestro, delincuencia organizada; siempre que el juzgador estime que es necesario para su protección.

    Se establece, asimismo, la obligación del Ministerio Público para diseñar estrategias para la protección de las víctimas y los ofendidos, testigos y todos los demás intervinientes en el proceso.

    Además de lo anteriormente indicado, se amplía el alcance del derecho a impugnar las resoluciones de no ejercicio de la acción penal para los efectos de que comprenda todas las formas en que ello puede suceder, es decir, cuando se trate del desistimiento y de la reserva. Diversos criterios jurisprudenciales ya preveían esos extremos, los cuales ahora se reconocen expresamente en la Constitución.

    Artículo 21

    Acción penal privada

    En relación con el ejercicio de la acción penal, y con el ánimo de hacer congruentes todas las modificaciones al sistema de procuración y administración de justicia que contempla esta reforma, se hace evidente la necesidad de romper con el monopolio de la acción penal que actualmente tiene el Ministerio Público. En efecto, esta reforma abre la posibilidad de ejercer directamente la acción penal por parte de de los particulares, en los casos que expresamente prevea la ley secundaria, sin perjuicio de que el Ministerio Público pueda intervenir en estos supuestos para salvaguardar el interés público, lo que contribuirá en forma importante a elevar los niveles de acceso a la justicia en materia penal.

    Respecto de este ejercicio de la acción penal por parte de los particulares, se prevén dos modalidades: la primera relativa a la posibilidad de que se adhiera a la acusación del Ministerio Público, la cual ya fue explicada al abordar el tema de la intervención en juicio, y la segunda, a través del ejercicio autónomo de esa facultad para determinado casos previstos en la ley. El ejercicio de la acción penal en estos supuestos será evidentemente excepcional, sólo en aquellos casos en los que el interés afectado no sea general. Al igual que en el caso de la coadyuvancia, esta posibilidad no debe traducirse en que el Ministerio Público desatienda los casos, en virtud de que éste deberá tener la intervención que ya de por sí le confiere el artículo 21. Tales posibilidades permitirán hacer más transparente la procuración y la administración de justicia, toda vez que se da pauta para la existencia de un control ciudadano sobre las funciones de procuración de justicia.

    Criterios de oportunidad

    Estas comisiones unidas comparten la idea de la colegisladora de que para una eficaz administración de recursos públicos, es ineludible el deber de racionalizar y de generar una política coherente de persecución penal como directriz, sortear los problemas económicos y extender al máximo los recursos disponibles y la consecución de los objetivos político-criminales deseados.

    En efecto, consideramos al igual que la Cámara de origen, que la aplicación irrestricta del principio de oficiosidad en la persecución penal genera una sobrecarga del sistema de justicia con delitos menores que en nada afectan el interés público pero que las autoridades de persecución penal se ven precisados a perseguir, en virtud de una mal entendida inderogabilidad de la persecución penal, que provoca costos constantes de persecución en asuntos que no lo ameritan. En virtud de ello es que se considera necesario conferir al Ministerio Público la facultad para aplicar criterios de oportunidad, que le permitan administrar los recursos disponibles de persecución y aplicarlos a los delitos que más ofenden y lesionan a los bienes jurídicos de superior entidad.

    Se hace la precisión de que el criterio de oportunidad no será aplicable cuando se trate de intereses públicos de vital importancia. Asimismo, se preserva la posibilidad de impugnación del no ejercicio de la acción penal ante las autoridades judiciales.

    Seguridad pública

    En relación con la materia de seguridad pública, este precepto ha sido reformado a fin de establecer en términos precisos, la relación existe entre el Ministerio Público y las policías en torno a la investigación de los delitos, además de regular la investigación preventiva y de inteligencia policial.

    La reforma es congruente en relación con la regulación que existe en otros países donde la conducción y mando de las policías en el ejercicio de la función de investigación de delitos, está a cargo de un Ministerio Público y además realizan funciones de análisis e investigación preventiva.

    La tesis sostenida por el Constituyente Permanente para aprobar estos cambios implica la necesidad absoluta de coordinarse para los fines de la seguridad pública entre los agentes del Ministerio Público y los elementos de policía, sin embargo, se precisa que siempre que se trate de la investigación de delitos ésta actuará bajo la conducción y mando del Ministerio Público en ejercicio de la función, es decir, éste consolida con la reforma, su carácter de controlador y eje rector de la fase investigadora.

    Estas comisiones unidas consideran necesario enfatizar que la función de investigación de los delitos corresponde, tanto a las policías, como al Ministerio Público. Esto es una necesidad, si se considera que el monopolio de la investigación, al menos en la literalidad del texto, corresponde exclusivamente en la actualidad a las Procuradurías, lo que ha traído, como consecuencia interpretar que las policías, aún las ministeriales, no pueden realizar absolutamente ninguna de las fases dentro de la investigación, sin embargo, es necesario resaltar que esta apreciación es incorrecta, si se compara con los modelos más avanzados de investigación, donde corresponde a la policía realizar tareas fundamentales, como la conservación de la escena del crimen, el recopilaren los instantes inmediatos posteriores a la comisión de aquél, datos o evidencias que serán imprescindibles para asegurar un proceso penal exitoso, entre otras.

    Otro avance de la reforma, sin duda fundamental, consiste en que el nuevo texto no prejuzga sobre la adscripción orgánica de la policía investigadora. Esto significa que corresponderá tanto a la Federación como a los estados, decidir, en su propia legislación, la ubicación que consideren óptima para esta policía; dentro de la propia Institución investigadora, o en otra dependencia de la administración pública como sucede en la mayoría de los países.

    Por otro lado, en cuanto a la necesaria reforma al Sistema Nacional de Seguridad Pública, se valoró el estado actual tanto del sistema como de las policías municipales, estatales y federales. Se identificó que existen diversas características por regiones e incluso por procesos de desgaste, corrupción y, en algunas ocasiones, como se ha reconocido, por la infiltración del narcotráfico en sus estructuras. Es decir, mientras hay Estados y municipios que tienen cuerpos policíacos bien capacitados y formados, existen otros en situación menos favorable.

    Por lo anterior, se comparte el criterio de la Colegisladora de determinar una nueva regulación general a las bases de coordinación de los elementos que componen el Sistema Nacional de Seguridad Pública en los tres niveles, las que deberán contemplar entre sus finalidades esenciales la coordinación necesaria para establecer las bases de datos criminalísticos y de personal para las instituciones de seguridad pública; la formulación de políticas públicas tendientes a prevenir la comisión de delitos y la participación de la comunidad para que coadyuve entre otros, en los procesos de evaluación de las políticas de prevención del delito así como de las instituciones de seguridad pública.

    En ese tenor, se hace necesario regular específicamente la certificación de los elementos de policías y agentes del Ministerio Público, que no implica solamente su registro en el sistema para evitar que ingresen aquellos que hayan cometido delitos o formen parte de las organizaciones ilícitas, sino también y fundamentalmente, que existan certificaciones para que los elementos policíacos tengan los conocimientos y habilidades necesarias para realizar su función, siempre en un marco de irrestricto respeto a los derechos humanos.

    Asimismo, dicho sistema estará sujeto a reglas mínimas que se refieren esencialmente a que será competencia de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los municipios en el ámbito de sus respectivas atribuciones, la operación y desarrollo de acciones tales como la selección, ingreso, formación, permanencia, evaluación, reconocimiento y certificación de los integrantes de las instituciones de seguridad pública, y aquella que establece que la creación de fondos de ayuda federal para la seguridad pública, que serán aportadas a las entidades federativas y municipios deberán ser destinados exclusivamente a estos fines.

    Por último, se establecen las bases mínimas a que deberán sujetarse las instituciones de seguridad pública, las cuales deberán ser de carácter civil, sin perjuicio de la actuación constitucional de las Fuerzas Armadas en la materia, lo cual es acorde a la letra y espíritu constitucional, como lo ha señalado la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la acción de inconstitucionalidad 1/96.

    Artículo 22

    Respecto a las modificaciones realizadas al artículo 22 constitucional, estas comisiones dictaminadoras coinciden plenamente con la colegisladora en la necesidad de establecer en forma expresa el principio de la proporcionalidad de la pena, es decir, que toda pena que se prevea debe valorar el delito que se sanciona y el bien jurídico afectado. Con lo anterior se pretende que el legislador secundario, al momento de determinar las penas, busque la congruencia entre la sanción y la importancia del bien jurídico que se tutela.

    Por otra parte, se comparte el criterio de la colegisladora en el sentido de reestructurar el resto del artículo en comento, a fin de clarificar y ordenar las figuras que nuestra Constitución prevé como una excepción a la confiscación de bienes, tales como la aplicación de bienes para el pago de multas e impuestos, el pago de responsabilidad civil derivada de la comisión de un delito, el decomiso en caso de enriquecimiento ilícito, la aplicación de bienes asegurados que causen abandono, así como la extinción de dominio.

    Por lo que hace a la extinción de dominio, se buscó crear una figura novedosa y menos complicada en su aplicación, a fin de que permita al Estado aplicar a su favor bienes respecto de los cuales existan datos para acreditar que son instrumento, objeto o producto de actividades de delincuencia organizada, delitos contra la salud, secuestro, robo de vehículos y trata de personas, o que están destinados a ocultar o mezclar bienes producto de tales delitos. Dicha modificación tiene como objetivo el enfrentar a la delincuencia de manera sistémica, afectando directamente ala economía del crimen, aumentando sus costos y reduciendo sus ganancias, así como el ataque frontal a los factores que causan, asocian, propician o promueven el comportamiento delictivo.

    Es necesario enfatizar que actualmente la suerte de los bienes instrumento, objeto o producto de un delito depende, en primer término, de que exista un aseguramiento, además de que se hacía necesario esperar la declaratoria de responsabilidad penal plena de una o varias personas, ello sin contar que en ocasiones los bienes podían no tener una relación directa con los procesados, aún cuando hubiese elementos para determinar que son instrumento, objeto o producto del delito, o están destinados a ocultar o mezclar bienes producto de un delito.

    En este sentido, con la finalidad de encontrar una herramienta eficaz que coadyuve a desmembrar las organizaciones delictivas y limitar sus efectos nocivos, impedir que se reproduzcan, pero principalmente decomisar sus activos, se comparte el criterio de la Cámara de origen de considerar necesario crear un procedimiento jurisdiccional y autónomo del proceso penal que establezca en forma expresa que procederá estrictamente en los casos de delincuencia organizada, delitos contra la salud, secuestro, robo de vehículos así como trata de personas.

    Asimismo, se establece que esta vía procederá respecto de los siguientes bienes:

    a) Sean instrumento, objeto o producto del delito, aún cuando no se haya dictado la sentencia que determine responsabilidad penal, pero siempre y cuando existen elementos suficientes para determinar que el hecho ilícito sucedió.

    b) Sean instrumento, objeto o producto del delito pero que hayan sido utilizados o destinados a ocultar o mezclar bienes producto del delito.

    c) Estén siendo utilizados para la comisión de delitos por un tercero, si su dueño tuvo conocimiento de ello y no lo notificó a la autoridad o hizo algo para impedirlo.

    d) De aquellos que estén siendo registrados en su titularidad a nombre de terceros, pero existan suficientes elementos para determinar que son producto de delitos patrimoniales o de delincuencia organizada y el acusado se comporte como dueño.

    Es necesario por último precisar que en la regulación que se hace de la extinción de dominio, se ha buscado respetar la garantía de audiencia de cualquier persona que se considere afectada, previéndose que ésta podrá interponer los recursos que establezca la ley, a fin de demostrar la procedencia lícita de los bienes y su actuación de buena fe, así como que estaba impedida para conocer la utilización ilícita de los mismos.

    Artículos 73 y 115

    La primera reforma que se propone es a la fracción XXI del artículo 73 constitucional, a efecto de que sea facultad exclusiva del Congreso de la Unión legislar en materia de delincuencia organizada, lo que significa que sólo la Federación conocerá de delitos de esta naturaleza. En el régimen de transitoriedad, que se analizará más adelante, se prevé que las legislaciones en dicha materia de las entidades federativas, continuarán en vigor hasta en tanto el Congreso de la Unión ejerza la facultad que ahora se le confiere.

    Por otra parte, el Sistema Nacional de Seguridad Pública, contemplado en la reforma los artículos 21; 73 fracción XXIII; y 115 fracción VII de esta Constitución, permitirá la coordinación de acciones en la materia con una visión federal, estatal y municipal, además de robustecer los elementos básicos de regulación por parte del órgano rector de dicho sistema. Esta reforma eleva a rango constitucional el Sistema creado en 1995, que no ha garantizado a plenitud que el servicio de seguridad pública se preste con eficiencia, a pesar de la amplia inversión presupuestal realizada.

    Es necesario por tanto revisar el conjunto del sistema de seguridad pública a efecto de que sea congruente con la realidad de nuestro país, dotando a las instituciones de las atribuciones necesarias para cumplir su cometido. Ello, desde luego, con un equilibrio indispensable que evite cualquier abuso o peor aún la violación de los derechos fundamentales de los ciudadanos.

    Por lo anterior, estas comisiones dictaminadoras consideran que es fundamental desarrollar un sistema integral de seguridad pública, basado en la coordinación gubernamental y que establezca bases mínimas para la regulación de las instituciones policiales en todo el país.

    Al efecto, se propone reformar la fracción XXIII del artículo 73 para fortalecer el Sistema Nacional de Seguridad Pública facultando al Poder Legislativo para expedir leyes que establezcan y organicen a las instituciones de seguridad pública en materia federal, dando prioridad a temas de importancia como el desarrollo policial, mediante tres aspectos básicos:

    -Servicio civil de carrera, que deberá regular la selección, ingreso, formación, permanencia, evaluación, reconocimiento, certificación y separación de los integrantes de las instituciones de seguridad pública;

    -Generar esquemas de profesionalización que incluirán la formación y capacitación permanente, bajo criterios homologados que garanticen el cumplimiento de los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo y honradez;

    -Establecer un régimen disciplinario.

    Para dar congruencia al Sistema Nacional de Seguridad Pública, se propone adicionar un ordenamiento al texto del artículo 115, en su fracción VII, para especificar que será una ley expedida por las legislaturas locales de los estados la que regirá a las policías preventivas, con el propósito de que exista un mínimo de homologación, al menos al interior de cada entidad federativa.

    Es importante señalar que con esta modificación queda intacta la norma que señala que la policía preventiva esté al mando del presidente municipal, lo que quiere decir, que tal y como sostiene la jurisprudencia de la Suprema Corte, la facultad de nombramiento del mando de la policía municipal seguirá estando a cargo de dicho funcionario.

    Artículo 123

    Los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia, constituyen el pilar sobre el cual debe conducirse todo servidor público. Ello es particularmente importante tratándose de los miembros de las instituciones policiales, de la procuración de justicia y la investigación de los delitos.

    La intención de contar con agentes ministeriales y policías eficientes, honestos y confiables, que puedan combatir de forma profesional, ética y efectiva la delincuencia, es una preocupación que dio origen a la reforma al artículo 123 constitucional de fecha 3 de marzo de 1999. En esa ocasión el Constituyente pretendió incorporar mecanismos más eficientes para separar de la función a los elementos que, por cualquier circunstancia, se apartaran de los principios rectores de la carrera policial. Al efecto, se señaló que: ".Los buenos elementos de las instituciones policiales y de seguridad pública deben contar con sistemas que les permitan hacer una carrera profesional, digna y reconocida por la sociedad. Sin embargo estos sistemas deben también permitir a las autoridades separar oportunamente a los elementos que abusen de su posición y, corrompan las instituciones."

    Lo anterior buscaba remover de las instituciones de seguridad pública y de procuración de justicia a los malos elementos, sin que procediese su reinstalación, cualquiera que hubiera sido el sentido de la resolución jurisdiccional respecto del juicio o medio de defensa promovido y, en caso de que aquélla resultara favorable para los quejosos, sólo tendrían derecho a una indemnización.

    Sin embargo, posteriormente diversos criterios judiciales permitieron, de hecho, la reinstalación de dichos elementos a sus cargos. Ello debido a que, las sentencias de amparo, aún y cuando sean sólo para efectos, producen como consecuencia que las cosas regresen al estado en que se encontraban y, por consecuencia, a que el mal servidor público permanezca en la institución.

    Ante ello, la intención de la presente reforma a la fracción XIII del Apartado B, del artículo 123, es determinar que en caso de incumplir con las leyes que establezcan las reglas de permanencia o al incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones, los agentes del Ministerio Público, los peritos, y los miembros de las instituciones policiales de la federación, el Distrito Federal, los estados y los municipios serán separados o removidos de su cargo sin que proceda, bajo ningún supuesto, la reinstalación o restitución en sus cargos. Esto es, que aún y cuando el servidor público interponga un medio de defensa en contra de su remoción, cese o separación, y lograra obtener una sentencia favorable, tanto por vicios en el procedimiento que propicien la reposición del procedimiento como por una resolución de fondo, el Estado podrá no reinstalarlo. En cambio, en tales supuestos, sí estará obligado a resarcir al afectado con una indemnización.

    Se ha considerado importante incluir a los agentes del Ministerio Público y peritos en esta previsión constitucional, en la medida que son elementos fundamentales en el proceso de procuración de justicia e investigación y se requiere mantener su desempeño en los principios de profesionalismo, la ética y eficiencia plena en sus ámbitos laborales.

    La confiabilidad de los dictámenes periciales constituye un elemento trascendental para las resoluciones del órgano jurisdiccional en su ámbito de competencia, y en su caso, le permite a la autoridad ministerial perfeccionar la integración de las indagatorias para una mejor persecución de delitos, en tanto que a la persona imputada le otorga mayores mecanismos de defensa ante una posible imputación infundada.

    Por todo lo anterior, se propone hacer aplicable a los servicios periciales, los cuales ya cuentan con la motivación de un servicio de carrera, el régimen constitucional previsto para ministerios públicos y policías, en cuanto a los sistemas de separación, cese o remoción.

    Como medida de combate a la corrupción en las instituciones policiales y de procuración de justicia, la reforma es contundente al señalar que elementos que han incurrido en incumplimiento o falta grave prevista en sus ordenamientos disciplinarios o laborales, no podrán ser restituidos en sus cargos por significar una falta a los valores institucionales de rectitud y alto valor ético que se requiere en el sistema de seguridad pública e impartición de justicia, que es pieza fundamental en el espíritu de la reforma.

    Como podrá observarse, esta reforma propicia un sano equilibrio entre, por un lado, la necesidad de mantener un servicio de carrera, necesario para motivar al personal a tener una expectativa de profesionalización y crecimiento y, por el otro, el imperativo de contar con mecanismos eficientes de depuración de los elementos que se apartan de los principios de ética y ensucian y dañan a las instituciones.

    Finalmente, de conformidad con la iniciativa de reforma a la fracción XIII del apartado B del artículo 123 constitucional, presentada el pasado 15 de noviembre, por el Senador Tomás Torres Mercado, se retoma como prioridad elevar el nivel de calidad de vida de los agentes del Ministerio Público, miembros de corporaciones policiales y peritos, así como de sus familias y dependientes, mediante sistemas complementarios de seguridad social que podrán establecer las autoridades del gobierno federal, de las entidades federativas y de los municipios a favor de ellos.

    Régimen de transitoriedad

    La reforma en materia de justicia es sin duda una tarea de enorme envergadura y que, por tanto, demanda un enorme esfuerzo, pero también un cuidado extremo. Las fallas en su instrumentación pueden ocasionar problemas graves que incluso han llevado al fracaso a reformas similares en otras latitudes.

    El sistema federal acentúa la necesidad de cuidar el aspecto temporal de instrumentación, ya que, a diferencia de los Estados con un régimen unitario o centralista, en nuestro país un cambio como el propuesto requiere la actuación del Congreso de la Unión, las legislaturas de los estados y el órgano legislativo del Distrito Federal.

    Lo anterior debe hacerse, además, de manera gradual, de tal manera que se permita a los integrantes de la Unión avanzar a su propio ritmo. Desde luego, con un plazo máximo que garantice a todos los mexicanos que al, agotarse éste, México contará con un procedimiento penal más justo, más eficiente, más expedito. Por ello, esta Soberanía plantea un régimen transitorio detallado que recoja los imperativos apuntados.

    Así, se establece en primer término la regla general que dispone que el Decreto de reforma entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. No obstante, se aclara enseguida que habrá una serie de excepciones que se explican de la manera siguiente:

    a) El nuevo sistema procesal penal acusatorio, entraría en vigor cuando lo establezca la legislación secundaria (federal o local), pero sin que en ningún caso se pueda exceder un plazo de ocho años, contado a partir del día siguiente de la publicación del Decreto de reforma a la Constitución Federal.

    b) Como consecuencia de lo anterior, se prevé en el propio segundo transitorio la obligación de la Federación, de los Estados y del Distrito Federal, de expedir y poner en vigor, en el ámbito de sus respectivas competencias, las modificaciones -o incluso nuevos ordenamientos legales- que sean necesarios para la adopción del nuevo sistema.

    Una consideración importante, consiste en la prevención de que los distintos niveles de gobierno podrán adoptar dicho sistema de manera gradual, ya sea con una aplicación por regiones, o bien, que el nuevo proceso se vaya aplicando a determinadas conductas delictivas hasta que pueda aplicarse a la totalidad de los tipos penales.

    c) Debido a la complejidad de las reformas, es necesario dotar a los diferentes actores que intervienen en el proceso penal, es decir, ministerios públicos, jueces, inculpados y víctimas, entre otros, de total certeza jurídica frente a la adopción de un proceso penal que efectivamente vendrá a modificar ancestrales tradiciones y comportamientos, así como a redefinir o incrementar las garantías previstas en esta materia.

    Para ello, se propone que, en el momento en que se publiquen los ordenamientos legales que instrumentarán la reforma constitucional, los poderes legislativos competentes deberán emitir una declaratoria. Se trata de un acto formal, en el que se señale expresamente el momento preciso en que el sistema procesal penal acusatorio cobra vigencia y ha sido incorporado en las leyes aplicables. Este acto serviría además para explicar a los ciudadanos, en cada entidad federativa, los principios y garantías que regularán la forma y términos en que se substanciarán los procedimientos penales. Desde luego que esta declaratoria se publicaría en los órganos de difusión oficiales.

    d) No escapa a esta Soberanía el hecho de que algunas entidades federativas del país han puesto en marcha reformas tendientes a establecer un sistema acusatorio en el ámbito territorial correspondiente. Para estos casos, se considera necesario que la Constitución prevea, en un artículo tercero transitorio, una fórmula que les permita mantener sus propias reformas y que, adicionalmente, tengan la garantía de que las actuaciones procesales y juicios que han llevado a cabo son plenamente válidos y no se afectan por la entrada en vigor de la reforma a la Constitución Federal. Con ello, se elimina cualquier riesgo de combatir tales procesos y juicios bajo el argumento de que no había sustento constitucional para celebrarlos.

    Por otra parte, algunas de estas entidades están a la espera de la reforma que ahora se aprueba, con el objeto de hacer ajustes a sus ordenamientos y completar o impulsar sus propias reformas. Esto lo podrán hacer dentro del plazo de ocho años ya descrito.

    e) El punto de partida para la aplicación del nuevo sistema acusatorio es un aspecto crucial en la reforma que ahora nos ocupa, ya que consiste en definir a partir de qué momento se aplicará el nuevo régimen.

    Al respecto, las experiencias internacionales en esta misma materia dan cuenta de que no es aconsejable aplicar el nuevo sistema a procedimientos penales en curso. En efecto, lo óptimo en este tipo de medidas es empezar con un factor cero, es decir, que la reforma sólo sea aplicable a los procedimientos iniciados una vez que entró en vigor el mencionado sistema. Esta aclaración, prevista en el transitorio cuarto, es además sin duda necesaria, para evitar a toda costa que los inculpados sujetos a proceso obtengan la aplicación en su favor de reglas posteriores que consideren más benéficas, previstas en el nuevo sistema. Dicho de otra manera, el éxito de la reforma implica hacer una excepción al principio de retroactividad, en beneficio, en materia penal.

    f) En otro orden de ideas, y dado que la reforma que ahora se aprueba traslada al ámbito del Congreso Federal la facultad de legislar en materia de delincuencia organizada, también es necesario hacer dos precisiones importantes: En primer lugar es pertinente mantener la vigencia de las legislaciones locales en esta materia hasta en tanto el Congreso de la Unión ejerza la facultad conferida en el artículo 73, fracción XXI, de esta Constitución, con el objeto de evitar lagunas legales que propiciarían la imposibilidad de perseguir a la delincuencia organizada. En segundo lugar, es imprescindible dejar claro que los procesos penales iniciados con fundamento en dichas legislaciones, así como las sentencias emitidas con base en las mismas, no serán afectados por la entrada en vigor de la legislación federal. Por lo tanto, deberán concluirse y ejecutarse, respectivamente, conforme a las disposiciones vigentes antes de la entrada en vigor de esta última.

    Independientemente de todo lo anterior, esta representación popular ha considerado necesario poner un plazo máximo de seis meses para que el Congreso Federal discuta y apruebe la ley que establezca el Sistema Nacional de Seguridad Pública. Lo propio deberán hacer las entidades federativas, contado para ello con un plazo de un año contado a partir de la entrada en vigor del presente Decreto.

    Lo anterior es un imperativo dada la importancia de los contenidos previstos para estas leyes y el impacto que tendrán en el desarrollo futuro de las instituciones policiales de todo el país y considerando la imperiosa necesidad de avanzar en los procesos homogéneos de reclutamiento, selección, promoción, certificación y profesionalización, así como en la creación e interconexión de bancos de datos como herramientas imprescindibles para mejorar la lucha contra la delincuencia en todo el territorio nacional.

    Por otra parte, la experiencia internacional también ha demostrado que una reforma de esta envergadura requiere una cantidad significativa de recursos financieros. Sin éstos, la reforma estaría condenada el fracaso, ya que se requiere invertir, señaladamente, en la capacitación de ministerios públicos, jueces, magistrados, defensores públicos, entre otros, así como la inversión en infraestructura inmobiliaria para la adecuación al desarrollo de las audiencias. Por ello, en un artículo séptimo transitorio, se plasma la obligación de Federación y de las Legislaturas de las entidades federativas de destinar los recursos necesarios para la reforma del sistema de justicia penal.

    De igual importancia resulta también el contar con una instancia coordinadora de los esfuerzos nacionales para llevar a buen puerto la reforma, tanto a nivel federal como de las entidades federativas. En esta instancia deben de participar, además de los Poderes de la Unión, otras instancias, como las organizaciones sociales o académicas que puedan aportar su conocimiento, trabajos estadísticos y experiencia en el litigio que enriquezcan la implantación del nuevo proceso penal.

    Esta instancia se crea en el artículo octavo transitorio del Decreto y prevé su establecimiento dentro de los dos meses siguientes a la entrada en vigor de la reforma. Desde luego se prevé dotar a esta instancia de una secretaría técnica que actúe como la parte ejecutiva u operativa para promover y apoyar a los distintos poderes, dependencias o entidades en el largo camino que ahora se inicia.

    Finalmente, y como un aspecto independiente de los relativos al régimen de transición para la aplicación del nuevo sistema, se prevé un artículo décimo transitorio dedicado a regular el arraigo domiciliario.

    El carácter de transitoriedad de esta medida cautelar, estriba en el hecho de que su existencia es considerada como incompatible o innecesaria dentro de los sistemas penales acusatorios.

    No obstante, es necesario reconocer que su desaparición inmediata privaría a las autoridades de procuración de justicia, federal y locales, de una herramienta que actualmente está prevista en la mayoría de los códigos adjetivos y, por tanto, debe subsistir al menos hasta que entre en vigor el sistema procesal acusatorio.

    Para evitar que la utilización indiscriminada de esta medida, se ha considerado pertinente establecer en el propio transitorio las hipótesis precisas para su procedencia, así como el máximo de su duración.

    IV. MODIFICACIONES

    En virtud de lo antes expuesto, estas comisiones dictaminadoras estiman procedente precisar las modificaciones realizadas a la minuta en estudio, mismas que quedan como a continuación se describe:

    a) El artículo 16, párrafo décimo, contenido en la minuta, se establece:

    "En los casos de delincuencia organizada, el Ministerio Público de la Federación, autorizado en cada caso por el Procurador General de la República tendrá acceso directo a la documentación fiscal, financiera, fiduciaria, bursátil, electoral y aquélla que por ley tenga carácter reservado o confidencial, cuando se encuentre relacionada con la investigación del delito."

    Al respecto, estas comisiones consideran que a fin de no lesionar los derechos de las personas en ese tipo de documentación y en aras de hacer congruente esta disposición con el nuevo sistema acusatorio, se propone que el ejercicio de la facultad otorgada al Procurador General de la República esté sujeta a la autorización judicial previa al hecho.

    En virtud de lo anterior, el texto propuesto por esta Cámara Revisora es el siguiente:

    "En los casos de delincuencia organizada, el Ministerio Público de la Federación, autorizado en cada caso por el Procurador General de la República tendrá acceso directo a la documentación fiscal, financiera, fiduciaria, bursátil, electoral y aquélla que por ley tenga carácter reservado o confidencial, cuando se encuentre relacionada con la investigación del delito, siempre con autorización judicial previa."

    b) El artículo 16, párrafo duodécimo, contenido en la minuta, que establece:

    "La policía podrá ingresar sin orden judicial a un domicilio cuando exista información o conocimiento de una amenaza actual o inminente a la vida o a la integridad corporal de las personas, así como en el caso de flagrancia cuando se esté persiguiendo materialmente al inculpado, en los términos del párrafo cuarto de este artículo, debiendo informar de inmediato a la autoridad competente."

    En razón de lo anterior, se propone que en este párrafo se suprima la frase "información o conocimiento", quedando en los siguientes términos:

    "La policía podrá ingresar sin orden judicial a un domicilio cuando exista una amenaza actual o inminente a la vida o a la integridad corporal de las personas, así como en el caso de flagrancia cuando se esté persiguiendo materialmente al inculpado, en los términos del párrafo cuarto de este artículo, debiendo informar de inmediato a la autoridad competente."

    Es importante precisar, que si bien se estima adecuado incorporar la permisión para que en caso de delito flagrante la policía pueda ingresar al domicilio de alguna persona con fines de auxilio o de detención del participante de un delito, esta disposición no sustituye de ninguna manera a la orden de cateo, ya que los supuestos que regula son distintos; incluso, en el caso de la flagrancia, la redacción debe entenderse en armonía con el texto del nuevo párrafo cuarto, de tal forma que la autorización para entrar a un domicilio opera exclusivamente para el caso en el que exista una amenaza actual o inminente de la comisión del delito. Adicionalmente, la desaparición de la flagrancia equiparada asegura que las policías no puedan ingresar a domicilio alguno en cualquier otro supuesto.

    Finalmente, cabe señalar que esta medida es extraordinaria y no sustituye al cateo, por lo que no puede emplearse para realizar diligencias distintas a las que dieron origen al ingreso de la autoridad a un domicilio. Asimismo, la medida puede sujetarse al control inmediato de la autoridad judicial.

    Bajo las consideraciones que han sido expuestas y con fundamento, en lo dispuesto por los artículos 86 y 94 de la Ley Orgánica del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, 87 y 88del Reglamento para el Gobierno Interior del propio Congreso, los senadores integrantes de Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Justicia, de Gobernación, de Seguridad Pública y de Estudios Legislativos, Segunda, someten a la consideración del Pleno de la Cámara de Senadores, la aprobación del siguiente:

    DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN Y ADICIONAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

    Unico. Se reforman los artículos 16, 17, 18, 19, 20, 21 y 22; las fracciones XXI y XXIII del artículo 73; la fracción VII del artículo 115 y la fracción XIII del apartado B del artículo 123, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

    Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento.

    No podrá librarse orden de aprehensión sino por la autoridad judicial y sin que preceda denuncia o querella de un hecho que la ley señale como delito, sancionado con pena privativa de libertad y obren datos que establezcan que se ha cometido ese hecho y que exista la probabilidad de que el indiciado lo cometió o participó en su comisión.

    La autoridad que ejecute una orden judicial de aprehensión, deberá poner al inculpado a disposición del juez, sin dilación alguna y bajo su más estricta responsabilidad. La contravención a lo anterior será sancionada por la ley penal.

    Cualquier persona puede detener al indiciado en el momento en que esté cometiendo un delito o inmediatamente después de haberlo cometido, poniéndolo sin demora a disposición de la autoridad más cercana y ésta con la misma prontitud, a la del Ministerio Público. Existirá un registro inmediato de la detención.

    Sólo en casos urgentes, cuando se trate de delito grave así calificado por la ley y ante el riesgo fundado de que el indiciado pueda sustraerse a la acción de la justicia, siempre y cuando no se pueda ocurrir ante la autoridad judicial por razón de la hora, lugar o circunstancia, el Ministerio Público podrá, bajo su responsabilidad, ordenar su detención, fundando y expresando los indicios que motiven su proceder.

    En casos de urgencia o flagrancia, el juez que reciba la consignación del detenido deberá inmediatamente ratificar la detención o decretar la libertad con las reservas de ley.

    La autoridad judicial, a petición del Ministerio Público y tratándose de delitos de delincuencia organizada, podrá decretar el arraigo de una persona, con las modalidades de lugar y tiempo que la ley señale, sin que pueda exceder de cuarenta días, siempre que sea necesario para el éxito de la investigación, la protección de personas o bienes jurídicos, o cuando exista riesgo fundado de que el inculpado se sustraiga a la acción de la justicia. Este plazo podrá prorrogarse, siempre y cuando el Ministerio Público acredite que subsisten las causas que le dieron origen. En todo caso, la duración total del arraigo no podrá exceder los ochenta días.

    Por delincuencia organizada se entiende una organización de hecho de tres o más personas, para cometer delitos en forma permanente o reiterada, en los términos de la ley de la materia.

    Ningún indiciado podrá ser retenido por el Ministerio Público por más de cuarenta y ocho horas, plazo en que deberá ordenarse su libertad o ponérsele a disposición de la autoridad judicial; este plazo podrá duplicarse en aquellos casos que la ley prevea como delincuencia organizada. Todo abuso a lo anteriormente dispuesto será sancionado por la ley penal.

    En los casos de delincuencia organizada, el Ministerio Público de la Federación, autorizado en cada caso por el Procurador General de la República tendrá acceso directo a la documentación fiscal, financiera, fiduciaria, bursátil, electoral y aquélla que por ley tenga carácter reservado o confidencial, cuando se encuentre relacionada con la investigación del delito, siempre con autorización judicial previa.

    En toda orden de cateo, que sólo la autoridad judicial podrá expedir, a solicitud del Ministerio Público, se expresará el lugar que ha de inspeccionarse, la persona o personas que hayan de aprehenderse y los objetos que se buscan, a lo que únicamente debe limitarse la diligencia, levantándose al concluirla, un acta circunstanciada, en presencia de dos testigos propuestos por el ocupante del lugar cateado o en su ausencia o negativa, por la autoridad que practique la diligencia.

    La policía podrá ingresar sin orden judicial a un domicilio cuando exista una amenaza actual o inminente a la vida o a la integridad corporal de las personas, así como en el caso de flagrancia cuando se esté persiguiendo materialmente al inculpado, en los términos del párrafo cuarto de este artículo, debiendo informar de inmediato a la autoridad competente.

    Las comunicaciones privadas son inviolables. La ley sancionará penalmente cualquier acto que atente contra la libertad y privacía de las mismas, excepto cuando sean aportadas de forma voluntaria por alguno de los particulares que participen en ellas. El juez valorará el alcance de éstas, siempre y cuando contengan información relacionada con la comisión de un delito. En ningún caso se admitirán comunicaciones que violen el deber de confidencialidad que establezca la ley.

    Exclusivamente la autoridad judicial federal, a petición de la autoridad federal que faculte la ley o del titular del Ministerio Público de la entidad federativa correspondiente, podrá autorizar la intervención de cualquier comunicación privada. Para ello, la autoridad competente deberá fundar y motivar las causas legales de la solicitud, expresando además, el tipo de intervención, los sujetos de la misma y su duración. La autoridad judicial federal no podrá otorgar estas autorizaciones cuando se trate de materias de carácter electoral, fiscal, mercantil, civil, laboral o administrativo, ni en el caso de las comunicaciones del detenido con su defensor.

    Los Poderes Judiciales contarán con jueces de control que resolverán, en forma inmediata, y por cualquier medio, las solicitudes de medidas cautelares, providencias precautorias y técnicas de investigación de la autoridad, que requieran control judicial, garantizando los derechos de los indiciados y de las víctimas u ofendidos. Deberá existir un registro fehaciente de todas las comunicaciones entre jueces y Ministerio Público y demás autoridades competentes.

    Las intervenciones autorizadas se ajustarán a los requisitos y límites previstos en las leyes. Los resultados de las intervenciones que no cumplan con éstos, carecerán de todo valor probatorio.

    La autoridad administrativa podrá practicar visitas domiciliarias únicamente para cerciorarse de que se han cumplido los reglamentos sanitarios y de policía; y exigir la exhibición de los libros y papeles indispensables para comprobar que se han acatado las disposiciones fiscales, sujetándose en estos casos, a las leyes respectivas y a las formalidades prescritas para los cateos.

    La correspondencia que bajo cubierta circule por las estafetas estará libre de todo registro, y su violación será penada por la ley.

    En tiempo de paz ningún miembro del Ejército podrá alojarse en casa particular contra la voluntad del dueño, ni imponer prestación alguna. En tiempo de guerra los militares podrán exigir alojamiento, bagajes, alimentos y otras prestaciones, en los términos que establezca la ley marcial correspondiente.

    Artículo 17. Ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho.

    Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales.

    Las leyes preverán mecanismos alternativos de solución de controversias. En la materia penal regularán su aplicación, asegurarán la reparación del daño y establecerán los casos en los que se requerirá supervisión judicial.

    Las sentencias que pongan fin a los procedimientos orales deberán ser explicadas en audiencia pública previa citación de las partes.

    Las leyes federales y locales establecerán los medios necesarios para que se garantice la independencia de los tribunales y la plena ejecución de sus resoluciones.

    La Federación, los Estados y el Distrito Federal garantizarán la existencia de un servicio de defensoría pública de calidad para la población y asegurarán las condiciones para un servicio profesional de carrera para los defensores. Las percepciones de los defensores no podrán ser inferiores a las que correspondan a los agentes del Ministerio Público.

    Nadie puede ser aprisionado por deudas de carácter puramente civil.

    Artículo 18. Sólo por delito que merezca pena privativa de libertad habrá lugar a prisión preventiva. El sitio de ésta será distinto del que se destinare para la extinción de las penas y estarán completamente separados.

    El sistema penitenciario se organizará sobre la base del trabajo, la capacitación para el mismo, la educación, la salud y el deporte como medios para lograr la reinserción del sentenciado a la sociedad y procurar que no vuelva a delinquir, observando los beneficios que para él prevé la ley. Las mujeres compurgarán sus penas en lugares separados de los destinados a los hombres para tal efecto.

    La Federación, los Estados y el Distrito Federal podrán celebrar convenios para que los sentenciados por delitos del ámbito de su competencia extingan las penas en establecimientos penitenciarios dependientes de una jurisdicción diversa.

    La Federación, los Estados y el Distrito Federal establecerán, en el ámbito de sus respectivas competencias, un sistema integral de justicia que será aplicable a quienes se atribuya la realización de una conducta tipificada como delito por las leyes penales y tengan entre doce años cumplidos y menos de dieciocho años de edad, en el que se garanticen los derechos fundamentales que reconoce esta Constitución para todo individuo, así como aquellos derechos específicos que por su condición de personas en desarrollo les han sido reconocidos. Las personas menores de doce años que hayan realizado una conducta prevista como delito en la ley, solo serán sujetos a rehabilitación y asistencia social.

    La operación del sistema en cada orden de gobierno estará a cargo de instituciones, tribunales y autoridades especializados en la procuración e impartición de justicia para adolescentes. Se podrán aplicar las medidas de orientación, protección y tratamiento que amerite cada caso, atendiendo a la protección integral y el interés superior del adolescente.

    Las formas alternativas de justicia deberán observarse en la aplicación de este sistema, siempre que resulte procedente. En todos los procedimientos seguidos a los adolescentes se observará la garantía del debido proceso legal, así como la independencia entre las autoridades que efectúen la remisión y las que impongan las medidas. Éstas deberán ser proporcionales a la conducta realizada y tendrán como fin la reintegración social y familiar del adolescente, así como el pleno desarrollo de su persona y capacidades. El internamiento se utilizará solo como medida extrema y por el tiempo más breve que proceda, y podrá aplicarse únicamente a los adolescentes mayores de catorce años de edad, por la comisión de conductas antisociales calificadas como graves.

    Los sentenciados de nacionalidad mexicana que se encuentren compurgando penas en países extranjeros, podrán ser trasladados a la República para que cumplan sus condenas con base en los sistemas de reinserción social previstos en este artículo, y los sentenciados de nacionalidad extranjera por delitos del orden federal o del fuero común, podrán ser trasladados al país de su origen o residencia, sujetándose a los Tratados Internacionales que se hayan celebrado para ese efecto. El traslado de los reclusos sólo podrá efectuarse con su consentimiento expreso.

    Los sentenciados, en los casos y condiciones que establezca la ley, podrán compurgar sus penas en los centros penitenciarios más cercanos a su domicilio, a fin de propiciar su reintegración a la comunidad como forma de reinserción social. Esta disposición no aplicará en caso de delincuencia organizada y respecto de otros internos que requieran medidas especiales de seguridad.

    Para la reclusión preventiva y la ejecución de sentencias en materia de delincuencia organizada se destinarán centros especiales. Las autoridades competentes podrán restringir las comunicaciones de los inculpados y sentenciados por delincuencia organizada con terceros, salvo el acceso a su defensor, e imponer medidas de vigilancia especial a quienes se encuentren internos en estos establecimientos. Lo anterior podrá aplicarse a otros internos que requieran medidas especiales de seguridad, en términos de la ley.

    Artículo 19. Ninguna detención ante autoridad judicial podrá exceder del plazo de setenta y dos horas, a partir de que el indiciado sea puesto a su disposición, sin que se justifique con un auto de vinculación a proceso en el que se expresará: el delito que se impute al acusado; el lugar, tiempo y circunstancias de ejecución, así como los datos que establezcan que se ha cometido un hecho que la ley señale como delito y que exista la probabilidad de que el indiciado lo cometió o participó en su comisión.

    El Ministerio Público sólo podrá solicitar al juez la prisión preventiva cuando otras medidas cautelares no sean suficientes para garantizar la comparecencia del imputado en el juicio, el desarrollo de la investigación, la protección de la víctima, de los testigos o de la comunidad, así como cuando el imputado esté siendo procesado o haya sido sentenciado previamente por la comisión de un delito doloso. El juez ordenará la prisión preventiva, oficiosamente, en los casos de delincuencia organizada, homicidio doloso, violación, secuestro, delitos cometidos con medios violentos como armas y explosivos, así como delitos graves que determine la ley en contra de la seguridad de la nación, el libre desarrollo de la personalidad y de la salud.

    La ley determinará los casos en los cuales el juez podrá revocar la libertad de los individuos vinculados a proceso.

    El plazo para dictar el auto de vinculación a proceso podrá prorrogarse únicamente a petición del indiciado, en la forma que señale la ley. La prolongación de la detención en su perjuicio será sancionada por la ley penal. La autoridad responsable del establecimiento en el que se encuentre internado el indiciado, que dentro del plazo antes señalado no reciba copia autorizada del auto de vinculación a proceso y del que decrete la prisión preventiva, o de la solicitud de prórroga del plazo constitucional, deberá llamar la atención del juez sobre dicho particular en el acto mismo de concluir el plazo y, si no recibe la constancia mencionada dentro de las tres horas siguientes, pondrá al indiciado en libertad.

    Todo proceso se seguirá forzosamente por el hecho o hechos delictivos señalados en el auto de vinculación a proceso. Si en la secuela de un proceso apareciere que se ha cometido un delito distinto del que se persigue, deberá ser objeto de investigación separada, sin perjuicio de que después pueda decretarse la acumulación, si fuere conducente.

    Si con posterioridad a la emisión del auto de vinculación a proceso por delincuencia organizada el inculpado evade la acción de la justicia o es puesto a disposición de otro juez que lo reclame en el extranjero, se suspenderá el proceso junto con los plazos para la prescripción de la acción penal.

    Todo mal tratamiento en la aprehensión o en las prisiones, toda molestia que se infiera sin motivo legal, toda gabela o contribución, en las cárceles, son abusos que serán corregidos por las leyes y reprimidos por las autoridades.

    Artículo 20.El proceso penal será acusatorio y oral. Se regirá por los principios de publicidad, contradicción, concentración, continuidad e inmediación.

    A. De los principios generales:

    I. El proceso penal tendrá por objeto el esclarecimiento de los hechos, proteger al inocente, procurar que el culpable no quede impune y que los daños causados por el delito se reparen;

    II. Toda audiencia se desarrollará en presencia del juez, sin que pueda delegar en ninguna persona el desahogo y la valoración de las pruebas, la cual deberá realizarse de manera libre y lógica.

    III. Para los efectos de la sentencia sólo se considerarán como prueba aquellas que hayan sido desahogadas en la audiencia de juicio. La ley establecerá las excepciones y los requisitos para admitir en juicio la prueba anticipada, que por su naturaleza requiera desahogo previo.

    IV. El juicio se celebrará ante un juez que no haya conocido del caso previamente. La presentación de los argumentos y los elementos probatorios se desarrollará de manera pública, contradictoria y oral;

    V. La carga de la prueba para demostrar la culpabilidad corresponde a la parte acusadora, conforme lo establezca el tipo penal. Las partes tendrán igualdad procesal para sostener la acusación o la defensa, respectivamente.

    VI. Ningún juzgador podrá tratar asuntos que estén sujetos a proceso con cualquiera de las partes sin que esté presente la otra, respetando en todo momento el principio de contradicción, salvo las excepciones que establece esta Constitución;

    VII. Una vez iniciado el proceso penal, siempre y cuando no exista oposición del inculpado, se podrá decretar su terminación anticipada en los supuestos y bajo las modalidades que determine la ley. Si el imputado reconoce ante la autoridad judicial, voluntariamente y con conocimiento de las consecuencias, su participación en el delito y existen medios de convicción suficientes para corroborar la imputación, el juez citará a audiencia de sentencia. La ley establecerá los beneficios que se podrán otorgar al inculpado cuando acepte su responsabilidad.

    VIII. El juez sólo condenará cuando exista convicción de la culpabilidad del procesado;

    IX. Cualquier prueba obtenida con violación de derechos fundamentales será nula; y

    X. Los principios previstos en este artículo, se observarán también en las audiencias preliminares al juicio.

    B. De los derechos de toda persona imputada:

    I. A que se presuma su inocencia mientras no se declare su responsabilidad mediante sentencia emitida por el juez de la causa.

    II. A declarar o a guardar silencio. Desde el momento de su detención se le harán saber los motivos de la misma y su derecho a guardar silencio, el cual no podrá ser utilizado en su perjuicio. Queda prohibida y será sancionada por la ley penal, toda incomunicación, intimidación o tortura. La confesión rendida sin la asistencia del defensor carecerá de todo valor probatorio.

    III. A que se le informe, tanto en el momento de su detención como en su comparecencia ante el Ministerio Público o el juez, los hechos que se le imputan y los derechos que le asisten. Tratándose de delincuencia organizada, la autoridad judicial podrá autorizar que se mantenga en reserva el nombre y datos del acusador.

    La ley establecerá beneficios a favor del inculpado, procesado o sentenciado que preste ayuda eficaz para la investigación y persecución de delitos en materia de delincuencia organizada;

    IV. Se le recibirán los testigos y demás pruebas pertinentes que ofrezca, concediéndosele el tiempo que la ley estime necesario al efecto y auxiliándosele para obtener la comparecencia de las personas cuyo testimonio solicite, en los términos que señale la ley;

    V. Será juzgado en audiencia pública por un juez o tribunal. La publicidad sólo podrá restringirse en los casos de excepción que determine la ley, por razones de seguridad nacional, seguridad pública, protección de las víctimas, testigos y menores, cuando se ponga en riesgo la revelación de datos legalmente protegidos, o cuando el tribunal estime que existen razones fundadas para justificarlo.

    En delincuencia organizada, las actuaciones realizadas en la fase de investigación podrán tener valor probatorio, cuando no puedan ser reproducidas en juicio o exista riesgo para testigos o víctimas. Lo anterior sin perjuicio del derecho del inculpado de objetarlas o impugnarlas y aportar pruebas en contra.

    VI. Le serán facilitados todos los datos que solicite para su defensa y que consten en el proceso.

    El imputado y su defensor tendrán acceso a los registros de la investigación cuando el primero se encuentre detenido y cuando pretenda recibírsele declaración o entrevistarlo. Asimismo, antes de su primera comparecencia ante juez podrán consultar dichos registros, con la oportunidad debida para preparar la defensa. A partir de este momento no podrán mantenerse en reserva las actuaciones de la investigación, salvo los casos excepcionales expresamente señalados en la ley cuando ello sea imprescindible para salvaguardar el éxito de la investigación y siempre que sean oportunamente revelados para no afectar el derecho de defensa;

    VII. Será juzgado antes de cuatro meses si se tratare de delitos cuya pena máxima no exceda de dos años de prisión, y antes de un año si la pena excediere de ese tiempo, salvo que solicite mayor plazo para su defensa;

    VIII. Tendrá derecho a una defensa adecuada por abogado, al cual elegirá libremente incluso desde el momento de su detención. Si no quiere o no puede nombrar un abogado, después de haber sido requerido para hacerlo, el juez le designará un defensor público. También tendrá derecho a que su defensor comparezca en todos los actos del proceso y éste tendrá obligación de hacerlo cuantas veces se le requiera, y

    IX. En ningún caso podrá prolongarse la prisión o detención, por falta de pago de honorarios de defensores o por cualquiera otra prestación de dinero, por causa de responsabilidad civil o algún otro motivo análogo.

    La prisión preventiva no podrá exceder del tiempo que como máximo de pena fije la ley al delito que motivare el proceso y en ningún caso será superior a dos años, salvo que su prolongación se deba al ejercicio del derecho de defensa del imputado. Si cumplido este término no se ha pronunciado sentencia, el imputado será puesto en libertad de inmediato mientras se sigue el proceso, sin que ello obste para imponer otras medidas cautelares.

    En toda pena de prisión que imponga una sentencia, se computará el tiempo de la detención.

    C. De los derechos de la víctima o del ofendido:

    I. Recibir asesoría jurídica; ser informado de los derechos que en su favor establece la Constitución y, cuando lo solicite, ser informado del desarrollo del procedimiento penal;

    II. Coadyuvar con el Ministerio Público; a que se le reciban todos los datos o elementos de prueba con los que cuente, tanto en la investigación como en el proceso, a que se desahoguen las diligencias correspondientes, y a intervenir en el juicio e interponer los recursos en los términos que prevea la ley.

    Cuando el Ministerio Público considere que no es necesario el desahogo de la diligencia, deberá fundar y motivar su negativa;

    III. Recibir, desde la comisión del delito, atención médica y psicológica de urgencia;

    IV. Que se le repare el daño. En los casos en que sea procedente, el Ministerio Público estará obligado a solicitar la reparación del daño, sin menoscabo de que la víctima u ofendido lo pueda solicitar directamente, y el juzgador no podrá absolver al sentenciado de dicha reparación si ha emitido una sentencia condenatoria.

    La ley fijará procedimientos ágiles para ejecutar las sentencias en materia de reparación del daño;

    V. Al resguardo de su identidad y otros datos personales en los siguientes casos: cuando sean menores de edad; cuando se trate de delitos de violación, secuestro o delincuencia organizada; y cuando a juicio del juzgador sea necesario para su protección, salvaguardando en todo caso los derechos de la defensa.

    El Ministerio Público deberá garantizar la protección de víctimas, ofendidos, testigos y en general todas los sujetos que intervengan en el proceso. Los jueces deberán vigilar el buen cumplimiento de esta obligación;

    VI. Solicitar las medidas cautelares y providencias necesarias para la protección y restitución de sus derechos;

    VII. Impugnar ante autoridad judicial las omisiones del Ministerio Público en la investigación de los delitos, así como las resoluciones de reserva, no ejercicio, desistimiento de la acción penal o suspensión del procedimiento cuando no esté satisfecha la reparación del daño.

    Artículo 21. La investigación de los delitos corresponde al Ministerio Público y a las policías, las cuales actuarán bajo la conducción y mando de aquél en el ejercicio de esta función.

    El ejercicio de la acción penal ante los tribunales corresponde al Ministerio Público. La ley determinará los casos en que los particulares podrán ejercer la acción penal ante la autoridad judicial.

    La imposición de las penas, su modificación y duración son propias y exclusivas de la autoridad judicial.

    Compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por las infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía, las que únicamente consistirán en multa, arresto hasta por treinta y seis horas o en trabajo a favor de la comunidad; pero si el infractor no pagaré la multa que se le hubiese impuesto, se permutará esta por el arresto correspondiente, que no excederá en ningún caso de treinta y seis horas.

    Si el infractor de los reglamentos gubernativos y de policía fuese jornalero, obrero o trabajador, no podrá ser sancionado con multa mayor del importe de su jornal o salario de un día.

    Tratándose de trabajadores no asalariados, la multa que se imponga por infracción de los reglamentos gubernativos y de policía, no excederá del equivalente a un día de su ingreso.

    El Ministerio Público podrá considerar criterios de oportunidad para el ejercicio de la acción penal, en los supuestos y condiciones que fije la ley.

    El Ejecutivo Federal podrá, con la aprobación del Senado en cada caso, reconocer la jurisdicción de la Corte Penal Internacional.

    La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, que comprende la prevención de los delitos; la investigación y persecución para hacerla efectiva, así como la sanción de las infracciones administrativas, en los términos de la ley, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones de seguridad pública se regirá por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en esta Constitución.

    Las instituciones de seguridad pública serán de carácter civil, disciplinado y profesional. El Ministerio Público y las instituciones policiales de los tres órdenes de gobierno deberán coordinarse entre sí para cumplir los objetivos de la seguridad pública y conformarán el Sistema Nacional de Seguridad Pública, que estará sujeto a las siguientes bases mínimas:

    a) La regulación de la selección, ingreso, formación, permanencia, evaluación, reconocimiento y certificación de los integrantes de las instituciones de seguridad pública. La operación y desarrollo de estas acciones será competencia de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los municipios en el ámbito de sus respectivas atribuciones.

    b) El establecimiento de las bases de datos criminalísticos y de personal para las instituciones de seguridad pública. Ninguna persona podrá ingresar a las instituciones de seguridad pública si no ha sido debidamente certificado y registrado en el sistema.

    c) La formulación de políticas públicas tendientes a prevenir la comisión de delitos.

    d) Se determinará la participación de la comunidad que coadyuvará, entre otros, en los procesos de evaluación de las políticas de prevención del delito así como de las instituciones de seguridad pública.

    e) Los fondos de ayuda federal para la seguridad pública, a nivel nacional serán aportados a las entidades federativas y municipios para ser destinados exclusivamente a estos fines.

    Artículo 22. Quedan prohibidas las penas de muerte, de mutilación, de infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales. Toda pena deberá ser proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado.

    No se considerará confiscación la aplicación de bienes de una persona cuando sea decretada para el pago de multas o impuestos, ni cuando la decrete una autoridad judicial para el pago de responsabilidad civil derivada de la comisión de un delito. Tampoco se considerará confiscación el decomiso que ordene la autoridad judicial de los bienes en caso de enriquecimiento ilícito en los términos del artículo 109, la aplicación a favor del Estado de bienes asegurados que causen abandono en los términos de las disposiciones aplicables, ni la de aquellos bienes cuyo dominio se declare extinto en sentencia. En el caso de extinción de dominio se establecerá un procedimiento que se regirá por las siguientes reglas:

    I. Será jurisdiccional y autónomo del de materia penal.

    II. Procederá en los casos de delincuencia organizada, delitos contra la salud, secuestro, robo de vehículos y trata de personas, respecto de los bienes siguientes:

    a)Aquellos que sean instrumento, objeto o producto del delito, aún cuando no se haya dictado la sentencia que determine la responsabilidad penal, pero existan elementos suficientes para determinar que el hecho ilícito sucedió.

    b)Aquellos que no sean instrumento, objeto o producto del delito, pero que hayan sido utilizados o destinados a ocultar o mezclar bienes producto del delito, siempre y cuando se reúnan los extremos del inciso anterior.

    c)Aquellos que estén siendo utilizados para la comisión de delitos por un tercero, si su dueño tuvo conocimiento de ello y no lo notificó a la autoridad o hizo algo para impedirlo.

    d)Aquellos que estén intitulados a nombre de terceros, pero existan suficientes elementos para determinar que son producto de delitos patrimoniales o de delincuencia organizada, y el acusado por estos delitos se comporte como dueño.

    III. Toda persona que se considere afectada podrá interponer los recursos respectivos para demostrar la procedencia lícita de los bienes y su actuación de buena fe, así como que estaba impedida para conocer la utilización ilícita de sus bienes.

    Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

    I. a XX. ...

    XXI. Para establecer los delitos y faltas contra la Federación y fijar los castigos que por ellos deban imponerse, así como legislar en materia de delincuencia organizada.

    XXII. .

    XXIII. Para expedir leyes que establezcan las bases de coordinación entre la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, así como para establecer y organizar a las instituciones de seguridad pública en materia federal, de conformidad con lo establecido en el artículo 21 de esta Constitución.

    XXIV. a XXX. .

    Artículo 115. Los Estados adoptarán.

    I. a VI. .

    VII. La policía preventiva estará al mando del presidente municipal en los términos de la Ley de Seguridad Pública del Estado. Aquélla acatará las órdenes que el Gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público.

    .

    VIII. ...

    Artículo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social de trabajo, conforme a la ley.

    El Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases siguientes deberá expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirán:

    Apartado A..

    Apartado B.

    I. A XII.

    XIII. Los militares, marinos, personal del servicio exterior, agentes del Ministerio Público, peritos y los miembros de las instituciones policiales, se regirán por sus propias leyes.

    Los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento del acto señalen para permanecer en dichas instituciones, o removidos por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones. Si la autoridad jurisdiccional resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido.

    Las autoridades del orden federal, estatal, del Distrito Federal y municipal, a fin de propiciar el fortalecimiento del sistema de seguridad social del personal del Ministerio Público, de las corporaciones policiales y de los servicios periciales, de sus familias y dependientes, instrumentarán sistemas complementarios de seguridad social.

    El Estado proporcionará a los miembros en el activo del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, las prestaciones a que se refiere el inciso f) de la fracción XI de este apartado, en términos similares y a través del organismo encargado de la seguridad social de los componentes de dichas instituciones.

    XIII bis. a XIV. .

    Transitorios

    Primero. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, con excepción de lo dispuesto en los artículos transitorios siguientes.

    Segundo. El sistema procesal penal acusatorio previsto en los artículos 16, párrafos segundo y decimoquinto; 17, párrafos tercero, cuarto y sexto; 19; 20 y 21, párrafo séptimo, de la Constitución, entrará en vigor cuando lo establezca la legislación secundaria correspondiente, sin exceder el plazo de ocho años, contado a partir del día siguiente de la publicación de este Decreto.

    En consecuencia, la Federación, los Estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, deberán expedir y poner en vigor las modificaciones u ordenamientos legales que sean necesarios a fin de incorporar el sistema procesal penal acusatorio. La Federación, los Estados y el Distrito Federal adoptarán el sistema penal acusatorio en la modalidad que determinen, sea regional o por tipo de delito.

    En el momento en que se publiquen los ordenamientos legales a que se refiere el párrafo anterior, los poderes u órgano legislativos competentes deberán emitir, asimismo, una declaratoria que se publicará en los órganos de difusión oficiales, en la que señale expresamente que el sistema procesal penal acusatorio ha sido incorporado en dichos ordenamientos y, en consecuencia, que las garantías que consagra esta Constitución empezarán a regular la forma y términos en que se substanciarán los procedimientos penales.

    Tercero. No obstante lo previsto en el artículo transitorio segundo, el sistema procesal penal acusatorio previsto en los artículos 16, párrafos segundo y decimoquinto; 17, párrafos tercero, cuarto y sexto; 19, 20 y 21, párrafo séptimo, de la Constitución, entrará en vigor al día siguiente de la publicación del presente Decreto en el Diario Oficial de la Federación, en las entidades federativas que ya lo hubieren incorporado en sus ordenamientos legales vigentes, siendo plenamente válidas las actuaciones procesales que se hubieren practicado con fundamento en tales ordenamientos, independientemente de la fecha en que éstos entraron en vigor. Para tal efecto, deberán hacer la declaratoria prevista en el artículo transitorio segundo.

    Cuarto. Los procedimientos penales iniciados con anterioridad a la entrada en vigor del nuevo sistema procesal penal acusatorio previsto en los artículos 16, párrafos segundo y decimoquinto; 17, párrafos tercero, cuarto y sexto; 19; 20 y 21, párrafo séptimo, de la Constitución, serán concluidos conforme a las disposiciones vigentes con anterioridad a dicho acto.

    Quinto. El nuevo sistema de reinserción previsto en el párrafo segundo del artículo 18, así como el régimen de modificación y duración de penas establecido en el párrafo tercero del artículo 21, entrarán en vigor cuando lo establezca la legislación secundaria correspondiente, sin que pueda exceder el plazo de tres años, contados a partir del día siguiente de la publicación de este Decreto.

    Sexto. Las legislaciones en materia de delincuencia organizada de las entidades federativas, continuarán en vigor hasta en tanto el Congreso de la Unión ejerza la facultad conferida en el artículo 73, fracción XXI, de esta Constitución. Los procesos penales iniciados con fundamento en dichas legislaciones, así como las sentencias emitidas con base en las mismas, no serán afectados por la entrada en vigor de la legislación federal. Por lo tanto, deberán concluirse y ejecutarse, respectivamente, conforme a las disposiciones vigentes antes de la entrada en vigor de esta última.

    Séptimo. El Congreso de la Unión, a más tardar dentro de seis meses a partir de la publicación de este Decreto, expedirá la ley que establezca el Sistema Nacional de Seguridad Pública. Las entidades federativas expedirán a más tardar en un año, a partir de la entrada en vigor del presente Decreto, las leyes en esta materia.

    Octavo. El Congreso de la Unión, las Legislaturas de los estados y el órgano legislativo del Distrito Federal, deberán destinar los recursos necesarios para la reforma del sistema de justicia penal. Las partidas presupuestales deberán señalarse en el presupuesto inmediato siguiente a la entrada en vigor del presente decreto y en los presupuestos sucesivos. Este presupuesto deberá destinarse al diseño de las reformas legales, los cambios organizacionales, la construcción y operación de la infraestructura, y la capacitación necesarias para jueces, agentes del Ministerio Público, policías, defensores, peritos y abogados.

    Noveno. Dentro de los dos meses siguientes a la entrada en vigor del presente Decreto se creará una instancia de coordinación integrada por representantes de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, además del sector académico y la sociedad civil, así como de las Conferencias de Seguridad Pública, Procuración de Justicia y de Presidentes de Tribunales, la cual contará con una secretaría técnica, que coadyuvará y apoyará a las autoridades locales y federales, cuando así se lo soliciten.

    Décimo. La Federación creará un fondo especial para el financiamiento de las actividades de la secretaría técnica a que se refiere el artículo transitorio octavo. Los fondos se otorgarán en función del cumplimiento de las obligaciones y de los fines que se establezcan en la Ley.

    Décimo Primero. En tanto entra en vigor el sistema procesal acusatorio, los agentes del Ministerio Público que determine la ley podrán solicitar al juez el arraigo domiciliario del indiciado tratándose de delitos graves y hasta por un máximo de cuarenta días.

    Esta medida será procedente siempre que sea necesaria para el éxito de la investigación, la protección de personas o bienes jurídicos, o cuando exista riesgo fundado de que el inculpado se sustraiga a la acción de la justicia.

    Salón de Sesiones de la Cámara de Senadores del Honorable Congreso de la Unión de los Estados Unidos Mexicanos, a los trece días del mes de diciembre de dos mil siete.


    COMISION DE PUNTOS CONSTITUCIONALES:

    Senador Pedro Joaquín Coldwell
    Presidente

    Senador Alejandro Zapata Perogordo
    Secretario

    Senador Arturo Núñez Jiménez
    Secretario

    Senador Alejandro González Alcocer
    Integrante

    Senadora María Serrano Serrano
    Integrante

    Senador Luis Alberto Villarreal García
    Integrante

    Senador Rodolfo Dorador Pérez Gavilán
    Integrante

    Senador Melquiades Morales Flores
    Integrante

    Senador Eloy Cantú Segovia
    Integrante

    Senador Ricardo F. Pacheco Rodríguez
    Integrante

    Senador Pablo Gómez Álvarez
    Integrante

    Senadora Minerva Hernández Ramos
    Integrante

    Senador Jorge Legorreta Ordorica
    Integrante


    COMISION DE JUSTICIA:

    Senador Alejandro González Alcocer
    Presidente

    Senador Ricardo F. Pacheco Rodríguez
    Secretario

    Senador Tomás Torres Mercado
    Secretario

    Senador Guillermo Padres Elías
    Integrante

    Senador Ulises Ramírez Nuñez
    Integrante

    Senador Guillermo Anaya Llamas
    Integrante

    Senador Fernando Elizondo Barragán
    Integrante

    Senador Alejandro Zapata Perogordo
    Integrante

    Senador Fernando Jorge Castro Trenti
    Integrante

    Senadora Pedro Joaquín Coldwell
    Integrante

    Senador Jesús Murillo Karam
    Integrante

    Senador Pablo Gómez Álvarez
    Integrante

    Senador Ricardo Monreal Ávila
    Integrante

    Senadora Arturo Escobar y Vega
    Integrante

    Senador Dante Delgado Rannauro
    Integrante

    COMISION DE GOBERNACION:

    Senador Jesús Murillo Karam
    Presidente

    Senador Felipe González González
    Secretario

    Senador Ricardo Monreal Ávila
    Secretario

    Senador Alejandro González Alcocer
    Integrante

    Senador Humberto Aguilar Coronado
    Integrante

    Senador Ricardo F. García Cervantes
    Integrante

    Senador Ramón Muñoz Gutiérrez
    Integrante

    Senador Alejandro Zapata Perogordo
    Integrante

    Senador Carlos Aceves del Olmo
    Integrante

    Senadora Ramiro Hernández García
    Integrante

    Senador Adolfo Toledo Infanzón
    Integrante

    Senador Alfonso A. Sánchez Anaya
    Integrante

    Senador Jorge Legorreta Ordorica
    Integrante

    Senador José Luis Lobato Campos
    Integrante

    Senador Jesús Garibay García
    Integrante


    COMISION DE SEGURIDAD PUBLICA:

    Senador Ulises Ramírez Núñez
    Presidente

    Senador Alfonso Elías Serrano
    Secretario

    Senador René Arce Islas
    Secretario

    Senador Alejandro González Alcocer
    Integrante

    Senador Héctor Pérez Plazola
    Integrante

    Senador Federico Döring Casar
    Integrante

    Senador Rafael Moreno Valle Rosas
    Integrante

    Senadora Gabriela Ruiz del Rincón
    Integrante

    Senador Angel H. Aguirre Rivero
    Integrante

    Senadora Francisco Labastida Ochoa
    Integrante

    Senador Jesús María Ramón Valdes
    Integrante

    Senador Héctor M. Bautista López
    Integrante

    Senador Ricardo Monreal Ávila
    Integrante

    Senador Luis Walton Aburto
    Integrante

    Senador Alejandro González Yáñez
    Integrante

    COMISION DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS, SEGUNDA:

    Senador Tomás Torres Mercado
    Presidente
    Senador Héctor Pérez Plazola
    Secretario

    Senador Fernando E. Ortega Bernés
    Secretario

    Senadora María Serrano Serrano
    Integrante

    CAMARA DE SENADORES
    EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
    México, D. F., a 13 de marzo de 2007.
    INICIATIVA DEL EJECUTIVO


    Iniciativas
    SECRETARÍA DE GOBERNACIÓN.
    Oficio con el que remite la siguiente iniciativa:

    Proyecto de decreto por el que se reforman diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

    SE TURNÓ A LAS COMISIONES UNIDAS DE PUNTOS CONSTITUCIONALES; DE JUSTICIA; Y DE GOBERNACIÓN.

    LA PRESIDENCIA AUTORIZÓ LA AMPLIACIÓN DE TURNO A LA COMISIÓN DE SEGURIDAD PÚBLICA.

    SUBSECRETARIA DE ENLACE LEGISLATIVO

    Oficio No. SEL/300/1153/07
    México, D.F., 9 de marzo de 2007.

    CC. Secretarios de la Cámara de Senadores
    del H. Congreso de la Unión

    P r e s e n t e s

    Para los efectos constitucionales y por instrucciones del C. Presidente de la República, con el presente envío a ustedes Iniciativa de DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN DIVERSOS ARTÍCULOS DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, documento que el propio Primer Magistrado de la Nación propone por el digno conducto de ustedes.

    Sin otro particular, reciban un cordial saludo.

    A T E N T A M E N T E

    ARMANDO SALINAS TORRE

    Subsecretario

    Ciudadano Presidente de la Cámara de Senadores del Honorable Congreso de la Unión, Presente.

    A medida que un estado democrático de Derecho avanza en su desarrollo político y económico, algunas variables se ven afectadas de modos diversos. Tal es el caso de la ' incidencia delictiva. Es por eso que en el mundo se reconoce que deben adecuarse las estructuras constitucionales y legales para dar respuesta a este fenómeno social con mayor efectividad pers con absoluto respeto a la legalidad.

    México no es la excepción; nuestro sistema de justicia penal ha sido objeto recurrente de críticas y llamados a su modernización, tanto por la sociedad en general como por organismos públicos y privados, nacionales e internacionales.

    En nuestro país, los niveles de impunidad y de inseguridad pública se han incrementado en los últimos años. Es claro que esta situación dificulta el desarrollo de México, ya que aleja las inversiones, da lugar a una percepción de temor generalizado en la sociedad, provoca desconfianza en las instituciones públicas y obstaculiza el desarrollo personal de los individuos y de toda nuestra comunidad.

    Es imperativo revertir los índices de inseguridad pública e imprescindible que la sociedad recupere la confianza en sus instituciones; que sienta la certeza de que, ante la comisión de un delito, por menor que éste sea, se impondrá una sanción proporcional a la conducta y que la víctima tendrá a su alcance los elementos y medios eficaces para ser restituida en el agravio ocasionado. No podemos permitir que nuestros hijos se acostumbren a vivir en medio de la violencia, a que vean como natural la impune comisión de los delitos. Es necesario generar un ambiente de paz pública que devuelva la tranquilidad a nuestras familias y sea uno de los elementos esenciales para el desarrollo de cada individuo y de la sociedad, en un marco de libertad y justicia.

    El actual sistema de justicia fue concebido en una época distinta a la que vivimos. Hoy, la globalización y las nuevas tecnologías han modificado no solo las necesidades y los intereses de los distintos grupos que conforman la sociedad, sino sus valores y costumbres. Esto exige una revisión a fondo, una modernización que permita hacer frente a las formas que la delincuencia ha adoptado.

    Nuestro sistema de justicia ha colocado la figura del Ministerio Público, a lo largo de nuestra historia post-revolucionaria, como la autoridad a cargo de la investigación de los delitos, con el auxilio de una policía bajo su autoridad y mando inmediato que, sin autonomía funcional y administrativa, ha visto limitada su capacidad de investigación.

    El Ministerio Público fue concebido por el Constituyente de 1917 como la autoridad a la que correspondía, en conjunto con la policía, mas no a ésta como un auxiliar de aquél, la persecución del delito, reservando la acción penal al órgano jurídico que presentase el caso ante los tribunales. Fue hasta la reforma constitucional de 1996, cuando la palabra "investigación" se incorporó al texto del artículo 21 y se dejó por completo esta función y la persecutora al Ministerio Público, convirtiendo a la policía en un órgano auxiliar que sólo puede investigar bajo las directrices estrictas del primero. Esta reforma constitucional, que fue producto de la tradición de la legislación procesal secundaria, hizo que el Ministerio Público fuera rebasado por la realidad social.

    Actualmente, el Ministerio Público no realiza la investigación por sí mismo sino que, tradicionalmente, la ha delegado en la policía y ésta, al no ser constitucionalmente la autoridad responsable de la investigación, se constriñe al cumplimiento de las instrucciones que recibe, limitando así sus habilidades e impidiendo su profesionalización al no asumirse como actor principal de la investigación.

    Es indispensable redefinir a la policía como un órgano corres pon sable de la investigación penal y devolverle las facultades que poco a poco fue perdiendo en la práctica y en las legislaciones secundarias. El objetivo es que, como sucede en otros países, se fortalezca la profesionalización policial para que ésta pueda recibir denuncias, recabar evidencias físicas y datos relacionados con los hechos posiblemente delictuosos, sin la camisa de fuerza que significa una innecesaria subordinación jerárquica y operativa al Ministerio Público, sino únicamente contando con su conducción jurídica para construir los elementos probatorios que permitan llevar los asuntos ante los tribunales.

    Asimismo, redistribuir las facultades de investigación entre los órganos responsables (policía y Ministerio Público) permitirá una investigación más científica, objetiva y profesional, con la consecuente solidez en el ejercicio de la acción penal.

    También se propone promover mecanismos alternos de solución de controversias que, en muchas ocasiones, resultan más apropiados para los fines de la justicia que la imposición de una pena de prisión, al restituir al agraviado en el pleno goce de sus derechos y reconstruir el orden social quebrantado por medio de la restitución y no de la represión.

    La existencia de estos mecanismos alternos de solución de controversias permite que el Estado mexicano centre sus capacidades institucionales en la investigación y persecución de los delitos que dañan la estructura social, el orden y la paz públicos. A su vez, es una forma de despresurizar el sistema judicial y lograr justicia pronta, completa e imparcial en tiempos breves, lo que generará satisfacción a la sociedad y a las víctimas.

    La reestructuración del sistema de justicia penal que se propone se sustenta en la experiencia internacional y, además, en los esfuerzos realizados por diversas entidades federativas que han abordado la problemática con responsabilidad y sensatez, tales como Chihuahua, Estado de México, Nuevo León y Oaxaca, en las que se han concretado reformas legislativas para agilizar los procedimientos penales y facilitar la restitución de los derechos a las víctimas u ofendidos.

    El Ejecutivo Federal a mi cargo reconoce profundamente los esfuerzos y el trabajo realizado para alcanzar la meta de una justicia pronta y expedita y considera de la mayor importancia sentar las bases constitucionales para aplicar un nuevo modelo de justicia penal en todo el país. La Federación y las entidades federativas, bajo criterios uniformes y sistemáticos, podrán coordinar los esfuerzos y obtener la colaboración de todos los actores en el abatimiento de la impunidad y la recuperación de la seguridad y la justicia.

    La unificación penal ha sido una tendencia cada vez más fuerte de las repúblicas que han elegido como modelo de organización el sistema federal.

    Por otra parte, es preciso reconocer la necesidad de articular el modelo de justicia con los instrumentos internacionales de los que México es parte y que preceptúan diversos derechos de las víctimas y los imputados. En efecto, un modelo eficaz, ante el incremento de la delincuencia, no puede estar sustentado de manera exclusiva en mayores facultades para las autoridades policiales sin control alguno; sino que, en todo caso, debe contar con los equilibrios propios e indispensables que exige la justicia y, en general, un Estado democrático de derecho.

    Es de advertir que la presente iniciativa parte de un tratamiento diferenciado entre los delitos graves y aquéllos considerados como de delincuencia organizada. En estos últimos, se propone conceder al Ministerio Público mayores herramientas de investigación que puedan ser implementadas con la premura que estos casos requieren. El gobierno de México es enfático en reiterar su compromiso de enfrentar al crimen organizado con todas las fortalezas del Estado, con permanencia y efectividad. Esta reforma es fundamental para lograr ese objetivo.

    Para elevar la capacidad de investigación y estar a la altura de las nuevas facultades constitucionales, así como para fortalecer las tareas de prevención policial, se propone un Sistema Nacional de Desarrollo Policial que regulará el ingreso, selección, permanencia, profesionalización, promoción, remoción, separación, sanción y reconocimiento a sus miembros. Es imperativo para el Estado mexicano blindar a sus policías de la corrupción y conceder a sus integrantes un proyecto de vida, y dignificar así su papel ante la sociedad.

    Como se hizo evidente en los párrafos anteriores, el principal problema que aflige a la sociedad mexicana es el de la inseguridad. Éste ha mermado la calidad de vida de los ciudadanos así como sus relaciones familiares, laborales y comunitarias. México no puede esperar más.

    La reforma que aquí se propone tiene como objetivo el abatimiento de este problema por medio de una reestructuración de fondo de nuestro sistema de justicia que se traduzca en mayor tranquilidad y seguridad jurídica para nuestras familias.

    A través de la presente Iniciativa, el Ejecutivo Federal a mi cargo hace un enérgico llamado a todas las fuerzas políticas para que sumemos esfuerzos en un proyecto de unidad que tiene como fin último el único interés y objetivo que, como servidores públicos, debemos tener en consideración: México.

    Bajo las premisas antes descritas, someto a la consideración de ese honorable cuerpo colegiado, reformas a los artículos 16, 17, 18, 20, 21, 22, 73, 122, Y 123, Apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, mismas que se detallan a continuación:

    Artículo 16

    Se propone la adición de un segundo párrafo al artículo 16 constitucional a efecto de establecer, al más alto nivel normativo, la existencia de medidas cautelares en los asuntos del orden penal.

    Estas medidas constituyen actos de autoridad que tienden a proteger o restituir los derechos de las víctimas, a salvaguardar el interés social y a garantizar la continuación de los procedimientos sin necesidad de concluir todo el proceso penal para llevar una restitución a la sociedad.

    Tal y como lo ha establecido la Suprema Corte de Justicia de la Nación, son dos los principios que inspiran a estas medidas: el peligro en la demora y la apariencia del buen derecho.

    La sociedad mexicana requiere respuestas oportunas. Resulta incomprensible, por ejemplo, que una víctima de violencia intrafamiliar no pueda ser protegida de su victimario con la prohibición de acercamiento sino hasta que se dicte sentencia definitiva; o que el propietario de un inmueble objeto de despojo, aún ante la clara apariencia del buen derecho, no reciba su bien sino hasta el pronunciamiento final de un juez sobre la existencia del delito y la responsabilidad penal. Queda claro, como lo ha demostrado, por ejemplo, la suspensión en el juicio de amparo, que una medida cautelar puede proteger a la sociedad y evitarle un perjuicio mayor al ya sufrido.

    No obstante lo evidente de la benevolencia de las medidas cautela res, dentro del proceso penal actual existen muy pocas, lo que ha hecho que la sociedad no se sienta satisfecha del sistema de justicia o, en casos más graves, que la investigación y persecución de los delitos se trunque o se dilate por la ausencia de esta figura procesal. Hoy en día, existen algunas de estas medidas, como lo vemos en el arraigo, en la prohibición de salir de una demarcación territorial o en el aseguramiento de bienes; sin embargo, es claro que es indispensable ampliarlas y, dado su carácter de restricción de derechos fundamentales, deben ser incorporadas a nivel constitucional.

    La Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la acción de inconstitucionalidad 20/2003, se pronunció en el sentido de que las medidas que restrinjan la libertad personal tienen que estar en el texto constitucional; por ello, para dar pie a un número importante de medidas cautela res, al adicionar el párrafo segundo al artículo 16 que se propone, se da sustento constitucional a las mismas y se prevén los fines de éstas, dejando a la legislación secundaria la facultad de definirlas expresamente.

    De aprobarse la reforma, el legislador podría señalar como medidas cautela res impuestas por el juez durante la investigación de los delitos: a) el arraigo; b) la prohibición de salir de una demarcación territorial; c) la prohibición de acercarse a una

    O varias personas; d) la restitución provisional de los derechos de las víctimas u ofendidos; e) la vigilancia a cargo de determinadas personas o instituciones; f) el aseguramiento de instrumentos, objetos y productos del delito; g) la protección de la integridad física y moral de las víctimas u ofendidos; h) los actos para garantizar la reparación del daño, e i) la caución para garantizar los derechos de las víctimas.

    Por otra parte, las medidas impuestas por el Ministerio Público serían las mismas que las del juez, con excepción del arraigo que implica una altísima afectación a la libertad personal. Las otorgadas por el Ministerio Público siempre serían revisadas, dentro de un plazo corto que establezca la ley secundaria y mediante un recurso judicial expedito.

    La idea de que las medidas cautela res sean concurrentes tiene su fundamento en la propuesta de reforma al artículo 20, apartado B), fracción VI, de la Constitución que autoriza a la víctima u ofendido a solicitarlas, lo cual podría hacer -a su elección- ante el Ministerio Público o ante el juez, sin necesidad de formalismos que hoy limitan mucho los derechos y la intervención de los sujetos pasivos del delito.

    La intención de la existencia del control judicial de diversos actos durante la investigación es que sean revisados en cuanto a su legalidad por un órgano jurisdiccional, cuyas características principales son la independencia, la legalidad, la imparcialidad y la objetividad de sus decisiones.

    Lo anterior permite un equilibrio entre las nuevas medidas cautelares en la investigación, restrictivas de los derechos fundamentales, con la necesidad de proteger a la sociedad, a las víctimas u ofendidos, al posibilitar una investigación expedita, pero siempre en un marco de estricta legalidad.

    El actual segundo párrafo del artículo 16 constitucional, se reubica como párrafo tercero del mismo precepto y se agrega un cuarto párrafo para establecer los lineamientos que habrá de seguir el legislador secundario al establecer su catálogo de delitos graves.

    En la reforma constitucional de 1993 se incorporó la distinción entre delitos graves y no graves para la regulación de la libertad provisional. Sin embargo, algunos códigos procesales, alejándose del espíritu de la Constitución, establecieron como graves muchos delitos que no lesionaban seriamente a la sociedad mexicana.

    En aquel entonces, el Constituyente expuso que los delitos graves tendrían que contenerse en un catálogo limitativo de conductas, y que el legislador secundario debía escogerlas con extrema prudencia, lo que significaba que fuesen graves sólo aquellos delitos que afectaran seriamente la tranquilidad y la paz públicas, Incluso, el Código Federal de Procedimientos Penales establece que son graves los delitos contenidos en el artículo 194 porque lesionan valores fundamentales de la sociedad.

    Para evitar que el legislador secundario incurra nuevamente en los excesos de tipificar como graves conductas que no lo son, y con ello, afectar el compromiso internacional de que la prisión preventiva sea la excepción y no la regla, tal y como lo prevé el numeral 9.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, se propone la adición de un cuarto párrafo al artículo 16 constitucional.

    Asimismo, se propone la adición de un décimo párrafo al artículo 16 para regular constitucionalmente el arraigo. Al considerar la resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la acción de inconstitucionalidad 20/2003, y en virtud de que el arraigo es un acto restrictivo de la libertad personal, debe estar inmerso en el texto constitucional.

    En relación con el arraigo y a fin de evitar abusos, se propone lo siguiente:

    a) Sólo lo puede dictar el juez, quién determinará la modalidad de su ejecución, salvo en el caso de delincuencia organizada en que podrá dictarse por el Ministerio Público con posterior revisión de la autoridad judicial.

    b) Se establece con precisión el tiempo máximo de duración.

    c) Por primera vez, se prevén los fines del arraigo, de forma que así se evita la arbitrariedad al permitirse únicamente cuando se compruebe la necesidad de la medida para proteger a las personas o bienes jurídicos, para la continuación de la investigación o si existen datos de riesgo fundado de sustracción del inculpado a la acción de la justicia.

    d) Se limita al caso de delitos graves, con duplicidad para delincuencia organizada.

    El actual octavo párrafo se convierte en décimo primero y se adiciona un décimo segundo que establece la facultad de la policía de allanar domicilios en caso de flagrancia, siendo congruentes con el reciente criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Esta adición da certidumbre a las finalidades del allanamiento hoy permitido por la jurisprudencia.

    El párrafo noveno actual se convierte en párrafo décimo tercero y se adiciona un párrafo décimo cuarto que prevé como herramientas especiales en materia de investigación de la delincuencia organizada las órdenes de arraigo, cateos e intervenciones de comunicaciones privadas, que durante la investigación podrán ser autorizadas por el Ministerio Público. La intención es que estas medidas de investigación sean oportunas, pues derivado de la operación de la delincuencia organizada, resulta evidente que, en varios casos, se tienen datos que señalan la necesidad de intervenir comunicaciones de forma inmediata. En ocasiones acudir a la autoridad judicial dificulta o imposibilita la investigación; lo mismo acontece con los cateos, pues los elementos que se recaben durante su práctica pueden servir para detener o dirigir una investigación contra la delincuencia organizada.

    Al involucrar bienes de tan alta jerarquía se establece un mecanismo de control posterior para que sea el juez quien, de manera oficiosa, revise la legalidad de las intervenciones y los cateos.

    Artículo 17

    Se adiciona un último párrafo para que los mecanismos alternativos de solución de controversias sean eje toral del sistema de justicia en general y, por supuesto, del penal. Esto implica la .adopción de la justicia restaurativa sobre la represiva a efecto de que la capacidad del Estado en la investigación, persecución y sanción de los delitos, se centre en lo que realmente afecta a la sociedad mexicana.

    Artículo 18

    Se propone la reforma al artículo 18 párrafo tercero de la Constitución, toda vez que el actual permite que los sentenciados del orden común compurguen sus penas en centros federales, pero no a la inversa, lo que claramente no es una prohibición sino una regulación constitucional incompleta. Ahora, se prevé que los convenios se celebren para que los sentenciados compurguen sus penas en centros penitenciarios de otro fuero, con lo que se perfecciona el texto constitucional.

    Por su parte, se sugiere una adición a la última parte al párrafo final del numeral 18 citado, para que en caso de delincuencia organizada se excepcione la garantía individual consistente en solicitar que la pena se compurgue cerca del domicilio del reo, lo que responde a la obvia razón de que los miembros de la delincuencia organizada compurguen sus penas en centros penitenciarios que cuenten con la seguridad y las instalaciones necesarias para la protección de su integridad, disminuyendo los riesgos de fuga o violencia interna.

    Artículo 20

    Se proponen realizar modificaciones tendientes a equilibrar los derechos de los inculpados y los referentes a la protección y restitución de los de la víctima; estableciendo además un régimen de eliminación de etapas procesales ante el reconocimiento expreso por parte del inculpado respecto de su participación en el delito.

    Fracción III

    En dicha fracción se propone establecer la reserva de los datos de las personas que denuncian hechos relacionadas con el crimen organizado; lo anterior tiene como finalidad lograr la protección de quienes, arriesgando su integridad, informan a la autoridad la participación de determinadas personas en organizaciones delictivas, lo que constituirá una herramienta eficaz en el combate al crimen organizado.

    Lo anterior no conculca en ningún momento el derecho de defensa a la que toda persona tiene derecho, pues todo inculpado habrá de conocer los hechos que se le atribuyen y las pruebas de los que se desprende, sin que exista necesidad lógica de hacerle saber la forma en que, inicialmente, la autoridad conoció su membresía delictiva.

    Además, se adiciona un párrafo segundo a esta fracción III, con el fin de que la ley secundaria, con base en una visión integral de la política criminológica del Estado Mexicano, promueva la cultura de la verdad y la agilidad de los procesos penales.

    La intención de esta iniciativa es que la confesión, al ser un acto de la mayor relevancia, se rinda con toda la información sobre sus consecuencias, de manera libre y ante una autoridad judicial que Garantice el respeto pleno de los derechos fundamentales.

    Si esto sucede, la lógica del derecho constitucional que se propone, es la existencia de un examen judicial sobre la veracidad del reconocimiento de la responsabilidad, a la luz de los demás elementos de convicción, para determinar si es factible evitar etapas procesales para una conclusión prácticamente anunciada.

    Esta adición contempla dos aspectos:

    a) La ley establecerá beneficios ante el sometimiento y constricción a la norma, mediante el reconocimiento expreso, en atención a una política criminológica coherente, y

    b) Que ante la confesión, apoyada por otros elementos de convicción, se hace innecesario el dictado de un formal procesamiento, por lo cual se cita inmediatamente a sentencia para su dictado y, sea en la misma audiencia o en una audiencia de individualización, se cuantificará la pena.

    Ello promueve la cultura de la verdad y no de la mentira, el constreñimiento a la ley, y agiliza el proceso, con la consecuente satisfacción de la sociedad por la inmediata imposición de la sanción a la conducta que quebranta el orden legal.

    Lo anterior se plasma en el texto constitucional al adicionar el segundo párrafo de la fracción que se explica en virtud de que, ordinariamente, sería en la audiencia de declaración preparatoria el momento idóneo para producir el efecto de citar a audiencia de sentencia al existir el reconocimiento de responsabilidad. Sin embargo, la ley puede establecer consecuencias similares a la confesión rendida antes de la celebración del juicio.

    Fracción VIII

    En congruencia con la división de delitos graves y no graves, la misma se recoge en la fracción VIII, con la finalidad que los primeros tengan un máximo de juzgamiento de un año, y los segundos de cuatro meses.

    Permanece la garantía de que, si lo solicita el inculpado, se le dé más tiempo para su defensa, por ser un principio reconocido por México en tratados internacionales, pero también, porque en ocasiones la preparación de las pruebas puede implicar complicaciones importantes, como sucede en cualquier sistema de justicia.

    Fracción IX

    Es de suma importancia que el inculpado cuente con una defensa adecuada. Ello es una garantía que no puede ser soslayada o limitada bajo ninguna circunstancia. Sin embargo, en materia penal, nuestra Constitución permite al inculpado escoger como su defensor a una persona de su confianza, sin exigir que ésta sea un perito en derecho. Si bien esto tiene su justificación, ya que estamos hablando de la defensa de bienes fundamentales como la libertad o la vida, se estima necesario que siempre exista una asesoría por parte de un licenciado en derecho. En esa virtud, si el inculpado no puede o no quiere nombrar un abogado, se establece la obligación del juez de designar uno de oficio, quien auxilie a la persona de confianza.

    Artículo 20, apartado 8

    Fracción 1I

    Se modifica la figura de la coadyuvancia, ya que actualmente la víctima u ofendido sólo puede tener contacto con el Ministerio Público. Ante la redistribución de competencias y la obligación compartida del Ministerio Público y de la policía como dos entes diversos, se hace indispensable relacionar la coadyuvancia con la investigación en general, conservando el derecho de aportar pruebas, evidencias o datos.

    Se considera necesario dar voz a la víctima como parte interesada dentro del proceso, otorgándole la facultad de intervenir en el mismo e interponer recursos en los términos que prevea la ley.

    La eliminación del párrafo segundo de la fracción II actual, es congruente con el nuevo derecho previsto en la fracción VII, pues en ésta se le otorga un medio de control judicial expedito para impugnar las omisiones en la averiguación previa.

    Fracción IV

    En esta fracción se propone otorgar a la víctima u ofendido la facultad de solicitar directamente al juez la reparación del daño causado por el delito, lo cual fortalece su participación en el proceso.

    Fracción V

    Tratándose de los delitos de violación o secuestro, se propone que cualquier víctima u ofendido, independientemente de su edad, no se encuentre obligado a carearse o estar presente en el mismo lugar que inculpado cuando se desarrolle el juicio. Esto no implica, por supuesto, que estén exentos de declarar, pues resulta evidente que el sujeto pasivo del delito tiene mucho que aportar al conocimiento de la verdad histórica, ni que el inculpado quede en estado de indefensión, sino que obliga a la legislación secundaria a prever un mecanismo para que se desahoguen estas testimoniales, ubicando en diferentes lugares a la víctima y al victimario.

    Asimismo, se aumenta la protección de los menores de edad al no obligarlos a carearse o confrontar al inculpado, en ningún caso, independientemente del delito de que se trate.

    Fracción VI

    Como se explicó al abordar la propuesta del párrafo segundo del artículo 16 constitucional, en el nuevo sistema se plantean medidas cautelares amplias que protejan los derechos de las víctimas u ofendidos, atendiendo a los principios de la apariencia del buen derecho y al peligro en la demora.

    Al efecto, se faculta a la víctima para solicitar al Ministerio Público o al juez, en los términos que prevea la ley, medidas cautelares para la protección y restitución de sus derechos.

    Lo anterior permite una acción expedita por parte de la autoridad para proteger los derechos de las víctimas u ofendidos, sin necesidad de esperar el final del juicio.

    Fracción VII

    La sociedad se duele "de que, en ocasiones, el Ministerio Público o la policía incumplen las altas funciones de investigar y perseguir los delitos.

    La intención de adicionar esta nueva fracción al artículo citado, es permitir que en la legislación secundaria se prevea un procedimiento ágil, para que la autoridad judicial vigile que la investigación se desarrolle con puntualidad, certidumbre y eficacia.

    El medio de impugnación o control que permitiría esta fracción sería más expedito y estaría exento de formalidades. En la actualidad, el único medio que existe para controvertir judicialmente las omisiones del Ministerio Público, así como las resoluciones de no ejercicio y desistimiento de la acción penal, es el juicio de amparo. Sin embargo, dicho juicio requiere de ciertas formalidades que exigen la intervención de un abogado. Esto, en muchas ocasiones, impide a la víctima u ofendido acudir ante la autoridad judicial.

    Artículo 22

    Se propone conservar la primera parte del párrafo tercero del artículo 22 constitucional, que prevé la figura del abandono, la cual ya se encuentra regulada en el Código Federal de Procedimientos Penales.

    Sin embargo, se plantea eliminar la segunda parte del párrafo tercero, para sustituirla con una figura más novedosa y menos complicada en su aplicación.

    En efecto, se propone establecer la posibilidad del Estado de aplicar a su favor, bienes respecto de los cuales existan datos suficientes para considerar que son instrumento, objeto o producto de actividades de la delincuencia organizada.

    En la actualidad, la suerte de los bienes depende, en primer término de que exista un aseguramiento. Adicionalmente a ello, es necesario esperar la declaratoria de responsabilidad penal plena de una o varias personas. Sin embargo, en ocasiones los bienes pueden no tener una relación directa o visible con los procesados, aún cuando si hay elementos de prueba suficientes para considerar que son instrumento, producto u objeto de un delito de delincuencia organizada.

    Un caso evidente es aquél inmueble que se encuentra a nombre de una persona en donde se siembran grandes cantidades de droga. Resulta notorio que el inmueble es instrumento del crimen organizado, pero no puede demostrarse que sea producto de las actividades de la delincuencia organizada, sino que es usado por dicha delincuencia para la comisión de sus ilícitos. Hoy, la legislación prohíbe la aplicación de ese inmueble en favor del Estado, no obstante que es obvio que sin ese tipo de bienes se dificulta la operación del narcotráfico.

    En consecuencia, se propone un cuarto párrafo al artículo 22 para establecer un procedimiento judicial independiente, distinto al que se siga contra los inculpados de delitos de delincuencias organizada, en donde lo que se juzgue es si el bien fue objeto, instrumento o producto de la delincuencia organizada y, si ello es así, se proceda a la aplicación de dichos bienes en favor del Estado.

    Por supuesto, la nueva norma establece expresamente que no procede la aplicación a favor del Estado de los bienes propiedad o poseídos por personas de buena fe, con el objeto de que no se incurra en arbitrariedades.

    La idea es perseguir los bienes de la delincuencia organizada, independientemente de dónde se encuentren o de su situación jurídica, con el fin de minar sus estructuras financieras, lo que permitirá un mayor combate al crimen organizado.

    Con la reforma al artículo 22 constitucional, se propone que se apliquen bienes a favor del Estado, bajo los siguientes lineamientos:

    a) Que sólo lo realice la autoridad judicial, lo que concatenado con el artículo 14, párrafo segundo, implica un procedimiento en donde se respete plenamente la garantía de audiencia;

    b) Que existan datos suficientes para considerar que los bienes son instrumento, producto u objeto de actividades de la delincuencia organizada;

    c) Que la aplicación de los bienes en ningún caso afecte derechos de propietarios o poseedores de buena fe.

    Artículos 21 y 73, fracción XXIII y 123, fracción XIII

    La reingeniería de las instituciones encargadas del combate a la delincuencia requiere la reforma normativa que permita recuperar la naturaleza de los órganos investigadores y acusadores; es decir, otorgar a la policía la facultad de realizar investigaciones que permitan identificar a las personas que cometen delitos y, al mismo tiempo, que generen los elementos necesarios para que el Ministerio Público pueda presentar ante los órganos jurisdiccionales posiciones de acusación suficientemente soportadas, logrando un doble fin: menor impunidad y mayor certeza en el procedimiento.

    En este sentido, se propone reformar el artículo 21 de la Constitución para establecer claramente que la investigación de los delitos corresponde al Ministerio Público y a la policía, la cual actuará bajo la conducción jurídica de aquél en el ejercicio de esta función. La intención es que la investigación siga a cargo, jurídicamente, del Ministerio Público, pero que en ella la policía actúe con la autonomía técnica y funcional necesaria y propia de su naturaleza, con facultades y atribuciones que, sin lesionar o molestar derechos sustantivos, permitan el conocimiento de los hechos aparentemente delictivos y la identificación del probable autor o partícipe.

    De esta manera se abandona el concepto tradicional de que la policía se encuentra bajo la autoridad y mando inmediato del Ministerio Público, sin que ello implique la falta de control, toda vez que la autoridad ministerial continúa siendo la conductora, jurídicamente, de la investigación.

    En efecto, la policía debe asumir la responsabilidad en la investigación técnica y científica de los delitos. Para ello, no basta otorgarle autonomía bajo la conducción jurídica del Ministerio Público, sino que es imprescindible contar con herramientas complementarias y, por ello, la presente iniciativa, en el artículo 73, fracción XXIII, propone crear el Sistema Nacional de Desarrollo Policial, cuyo propósito es logar cuerpos policiales altamente capacitados y con sólidas bases profesionales para el reto que significa el abatimiento de la impunidad.

    En este sentido, la profesionalización de los servidores públicos dedicados a la procuración de justicia y a la investigación de los delitos, así como la depuración de los malos elementos que incurren en actos ilícitos en el desempeño de sus funciones, significan una parte fundamental del éxito de esta estrategia, toda vez que si no contamos con agentes ministeriales y policial es eficientes, honestos y confiables, cualquier esfuerzo para enfrentar a la delincuencia será inviable.

    Cabe recordar que la necesidad de depurar las instituciones policiales fue plasmada en la reforma constitucional de 1999, en la cual se estableció, entre otras cosas, que si tales elementos no cumplían con los requisitos de permanencia fijados en la ley, podrían ser removidos sin que procediera su reinstalación, cualquiera que sea el juicio o medio de defensa para combatir la remoción y, en su caso, sólo procedería la indemnización.

    La intención del Constituyente fue establecer un enérgico mecanismo para expulsar a los miembros de las instituciones policiales que hubieran incumplido los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia, negándoles, en términos absolutos, la reinstalación en sus cargos, cualquiera que haya sido la resolución jurisdiccional respecto del juicio o medio de defensa promovido, pues aunque aquélla hubiera sido favorable para los quejosos, sólo procede su indemnización.

    Con posterioridad a la reforma constitucional citada, en el ámbito federal se implementó un amplio esquema de evaluaciones a los agentes policiales, el cual tuvo resultados buenos, pues se consiguió separar a los elementos que no cumplían con los requisitos de permanencia, que no cubrían el perfil requerido para sus funciones, o en el caso de que su integridad laboral era ampliamente cuestionable.

    Sin embargo, la interpretación judicial fue en el sentido de que la reinstalación era viable cuando el interesado obtuviera resolución favorable, aún y cuando fuera para efectos.

    Como consecuencia, los agentes policiales que por tecnicismos probatorios o criterios en extremo protectores, han obtenido sentencias favorables en contra de su remoción, han logrado su reinstalación en las instituciones de seguridad pública, no obstante que existen claros indicios que demuestran su deficiente desempeño como servidores públicos o, incluso, la ruptura del orden legal.

    Por tales razones, someto a consideración de esa soberanía, la reforma al artículo 123, apartado B, fracción XIII, párrafo tercero, de la Constitución, a fin de señalar, en forma expresa, que la remoción de los agentes del Ministerio Público y de los miembros de las instituciones policiales de los municipios, entidades federativas y federación se efectuará libremente, en los términos que señalen las leyes. Adicionalmente, se reitera -con mayor precisión en el texto propuesto- que bajo ninguna circunstancia procederá la reinstalación o restitución de tales servidores públicos. De esta manera, en caso de que Ilegare a prosperar algún medio de defensa, el Estado deberá cubrir una indemnización, pero se insiste, no estará obligado a reintegrarlo a sus funciones.

    Artículo 73, fracción XXI

    La presente iniciativa recoge las propuestas presentadas por varios sectores sociales en el sentido de crear un solo ordenamiento en materia penal y procedimental penal. Este es un concepto que ha permeado en los últimos años en razón de otorgar una mayor certeza a todos los habitantes del país y, al mismo tiempo, generar una coordinación de esfuerzos en la batalla contra la impunidad.

    Cabe señalar que una legislación uniforme en determinada materia no es ajena a nuestro sistema constitucional, tal como acontece con la Ley Federal del Trabajo, la cual corresponde emitirla al Congreso de la Unión, pero es aplicada por la Federación y las entidades federativas, en sus respectivos ámbitos de competencia, los cuales están señalados en la propia ley.

    Mientras los países integrantes de la Unión Europea avanzan en la integración de su legislación penal para crear un código único, en México tenemos un Código Penal y un Código Procesal Penal por cada entidad federativa, más el Código Penal Federal, el Código Federal de Procedimientos Penales y el Código de Justicia Militar.

    Otro ejemplo de la diversidad legislativa en materia penal lo constituye el tratamiento que diferentes legislaturas estatales otorgan al tema de la delincuencia organizada. Es claro que este fenómeno trasciende los ámbitos competenciales de las entidades federativas y exige la acción clara y enérgica del Estado en su conjunto. De ahí la necesidad de que este fenómeno quede regulado en un solo cuerpo normativo, en el ámbito federal, en cuyo combate colaboren todas las autoridades de manera coordinada.

    Es necesaria la unificación legislativa, tanto en la definición de las conductas delictivas y sus penas, como en el diseño para su ejecución, persecución e investigación. En efecto, la comisión de un delito en un estado de la República debe tener una sanción equivalente si se comete en otro, a la vez que el mecanismo de su persecución debe ser idéntico. La unificación legislativa conlleva un doble significado: por un lado, la certidumbre jurídica mediante la adopción de reglas claras que permitan delimitar competencias y, por el otro, la certeza jurídica mediante la adopción de figuras delictivas únicas para todo el territorio nacional, sus respectivas consecuencias jurídicas y la sustanciación de los procedimientos. Esto implica establecer, por ejemplo, un criterio de igualdad en la consideración de cuales son los delitos graves, así como los plazos, términos, formas de notificación y reglas de valoración de pruebas, entre otros.

    Lo anterior no invade de ninguna forma la soberanía de los estados que componen la Federación, pues en todo caso, la ley habrá de determinar las competencias correspondientes y se deja, en todo momento, la facultad a las entidades de organizar en los términos que consideren pertinente sus instituciones de procuración y administración de justicia.

    Así, la justicia será similar en todo el territorio nacional y por ende, el desarrollo del sistema beneficiará a todos, bajo un esquema de certeza y seguridad jurídicas que la uniformidad legislativa proporciona.

    Por lo antes expuesto y con fundamento en el artículo 71, fracción 1, de la Constitución

    Política de los Estados Unidos Mexicanos, por su digno conducto, someto a la consideración de esa soberanía, la siguiente iniciativa de

    DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN DIVERSOS ARTICULOS DE LA CONSTITUCIÓN POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

    ARTICULO ÚNICO.- Se reforman los artículos 16, actual párrafo quinto; 18, párrafos tercero y último; 20, apartado A, fracciones III, VIII y IX, y el apartado B, fracciones II, IV, primer párrafo, V y VI; 21, primer párrafo; 22, párrafo tercero; 73, fracciones XXI, primer párrafo, y XXIII; 122, párrafo sexto, apartado C, base primera, fracción V, inciso h), y 123, párrafo segundo, apartado B, fracción XIII, tercer párrafo; se adicionan cinco nuevos párrafos, para pasar a ser los párrafos segundo, cuarto, décimo, décimo segundo y décimo cuarto, del artículo 16, recorriéndose los demás en su orden; un último párrafo al artículo 17; una fracción VII al apartado B del artículo 20; tres nuevos párrafos, para pasar a ser segundo, tercero y cuarto, del artículo 21, recorriéndose los demás en su orden; un último párrafo al artículo 22, y se deroga el actual párrafo cuarto del artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

    "Artículo 16.- ...

    En los asuntos del orden penal la autoridad judicial, o el Ministerio Público, con posterior revisión de aquélla, podrán imponer medidas cautelares para garantizar la continuación de los procedimientos, proteger o restituir los derechos de la víctima u ofendido, o salvaguardar el interés social, en los términos que establezca la ley.

    ...................

    La ley establecerá como delitos graves aquéllos que afecten seriamente la tranquilidad y la paz públicas. Los delitos considerados como de delincuencia organizada siempre serán graves.

    ......................

    .......................

    Sólo en casos urgentes, cuando se trate de delito grave, ante el riesgo fundado de que el indiciado pueda sustraerse a la acción de la justicia, el Ministerio Público podrá, bajo su responsabilidad, ordenar su detención, fundando y expresando los indicios que motiven su proceder.

    ..................

    ...................

    La autoridad judicial, a petición del Ministerio Público y tratándose de delitos graves, podrá decretar el arraigo de una persona con las modalidades de lugar y tiempo que el juez acuerde, sin que pueda exceder de treinta días, siempre que sea necesario para la investigación, la protección de personas o bienes jurídicos o cuando exista riesgo fundado que el inculpado se sustraiga a la acción de la justicia. Este plazo podrá duplicarse tratándose de delincuencia organizada.

    ..................

    ...................

    ...................

    La policía sólo podrá ingresar a un domicilio particular sin orden de cateo en caso de delito flagrante, con el único propósito de evitar la consumación de delitos o proteger la integridad de las personas.

    ..................

    Tratándose de delitos considerados como de delincuencia organizada, el Ministerio Público podrá ordenar la realización de arraigos, cateos e intervención de comunicaciones privadas, cuya validez estará sujeta a revisión judicial posterior en los términos que determine la ley.

    ..................

    ...................

    ..................

    ...................

    Artículo 17.- ...

    ..................

    ...................

    ...................

    Las leyes regularán la aplicación de mecanismos alternativos de resolución de controversias.

    Artículo 18.- ...

    ..................

    La Federación, los Estados y el Distrito Federal podrán celebrar convenios para que los sentenciados por delitos del ámbito de su competencia extingan sus penas en establecimientos penitenciarios dependientes de un fuero diverso.

    ..................

    ...................

    ..................

    ...................

    Los sentenciados, en los casos y condiciones que establezca la ley, podrán compurgar sus penas en los centros penitenciarios más cercanos a su domicilio, a fin de propiciar su reintegración a la comunidad como forma de readaptación social. Esta disposición no aplicará en caso de delincuencia organizada.

    Artículo 20.- ...

    A. ...

    l. y II. ...

    III. Se le hará saber en audiencia publica, y dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a su consignación a la justicia, el nombre de su acusador, y la naturaleza y causa de la acusación, a fin de que conozca bien el hecho punible que se le atribuye y pueda contestar el cargo, rindiendo en este acto su declaración preparatoria. En caso de delincuencia organizada, la autoridad judicial podrá autorizar que se mantenga en reserva el nombre y datos personales del acusador.

    En el supuesto de que el inculpado reconozca ante la autoridad judicial su participación en el delito y la confesión se encuentre sustentada en datos suficientes para considerarla cierta, el juez lo citará para audiencia de sentencia. La ley establecerá los beneficios que se podrán otorgar al inculpado cuando acepte su responsabilidad;

    IV. a VII. .............

    VIII. Será juzgado antes de cuatro meses si se tratare de delitos no graves y de un año en caso de delitos graves, salvo que solicite mayor plazo para su defensa;

    IX. Desde el inicio de su proceso será informado de los derechos que en su favor consigna esta Constitución y tendrá derecho a una defensa adecuada, por sí, por abogado, o por persona de su confianza. Si no quiere o no puede nombrar un abogado, el juez le designará uno de oficio, quien se hará cargo de su defensa o, en su caso, de auxiliar al responsable de ésta. También tendrá derecho a que su defensor comparezca en todos los actos del proceso y éste tendrá obligación de hacerlo cuantas veces se le requiera; y,

    X. ...

    ..................

    B. ...

    l. ...

    II. Coadyuvar en la averiguación previa; a que se le reciban todos los datos o elementos de prueba con los que cuente, tanto en la averiguación previa como en el proceso; a que se desahoguen las diligencias correspondientes, y a intervenir en el juicio e interponer los recursos en los términos que prevea la ley;

    III. ...

    IV. Que se le repare el daño. En los casos en que sea procedente, el Ministerio Público estará obligado a solicitar la reparación del daño, sin menoscabo de que la víctima o el ofendido lo puedan solicitar directamente, y el juzgador no podrá absolver al sentenciado de dicha reparación si ha emitido una sentencia condenatoria.

    ..................

    V. Cuando la víctima o el ofendido sean menores de edad, o bien, tratándose de delitos de violación o secuestro, no estarán obligados a carearse con el inculpado, ni a estar presentes en el mismo lugar que el inculpado durante el juicio;

    VI. Solicitar las medidas cautelares y providencias necesarias para la protección y restitución de sus derechos, y

    VII. Impugnar ante la autoridad judicial las omisiones del Ministerio Público en la investigación de los delitos, así como las resoluciones de no ejercicio, desistimiento e interrupción de la acción penal.

    Artículo 21. La imposición de las penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial.

    La investigación de los delitos corresponde al Ministerio Público y a la policía, la cual actuará bajo la conducción jurídica de aquél en el ejercicio de esta función.

    El ejercicio de la acción penal y la persecución de los delitos ante los tribunales corresponden al Ministerio Público. La ley señalará los casos excepcionales en que el ofendido podrá ejercer la acción penal ante la autoridad judicial.

    Compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por las infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía, las que únicamente consistirán en multa, o arresto hasta por treinta y seis horas; pero si el infractor no pagare la multa que se le hubiese impuesto, se permutará ésta por el arresto correspondiente, que no excederá en ningún caso de treinta y seis horas.

    ..................

    ...................

    Se deroga.

    ..................

    ...................

    ...................

    Artículo 22.- ...

    ...................

    No se considerará confiscación la aplicación a favor del Estado de bienes asegurados que causen abandono en los términos de las disposiciones aplicables.

    La ley establecerá el procedimiento mediante el cual la autoridad judicial podrá resolver la aplicación a favor del Estado de los bienes respecto de los cuales existan datos suficientes para considerar que son instrumento, objeto o producto de actividades de la delincuencia organizada. En ningún caso se podrán afectar derechos de propietarios o poseedores de buena fe.

    Artículo 73.- ...

    l. a XX. ...

    XXI. Para expedir leyes en materia penal, procesal penal y ejecución de sentencias, las que serán aplicadas en toda la República por las autoridades de la Federación, los Estados y el Distrito Federal, así como determinar la competencia de cada una de ellas;

    ..................

    ...................

    XXII. ...

    XXIII. Para expedir leyes que establezcan las bases de coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública y del Sistema Nacional de Desarrollo Policial que regulará el ingreso, selección, permanencia, profesionalización, promoción, remoción o separación, sanción y reconocimiento de los integrantes de las instituciones policiales de la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios;

    XXIV. a XXX. ...

    Artículo 122.- ...

    ..................

    ...................

    ..................

    ...................

    ...................

    A. y B. ...

    C...

    BASE PRIMERA...

    l. a IV. ...

    V...

    a) a g) ...

    h) Legislar en materia civil; normar el organismo protector de los derechos humanos, participación ciudadana, defensoría de oficio, notariado y registro público de la propiedad y de comercio;

    i) a o) ...

    BASE SEGUNDA a BASE QUINTA. ...

    D. a H. ...

    Artículo 123.- ... ,

    ..................

    A. ...

    B. ...

    l. a XII. ...

    XIII. ...

    ..................

    Los agentes del Ministerio Público y los miembros de las instituciones policiales de los municipios, de las entidades federativas, del Distrito Federal y de la Federación, serán removidos libremente de sus cargos, en los términos que señalen las leyes, sin que proceda su reinstalación o restitución y, en su caso, el Estado sólo estará obligado a pagar una indemnización. La separación de los demás servidores públicos a que se refiere la presente fracción, se regirá por lo que dispongan los preceptos legales aplicables.

    XIII bis. y XIV. ..."

    TRANSITORIOS

    PRIMERO.- El presente Decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, salvo lo dispuesto en el artículo transitorio siguiente.

    SEGUNDO.- El artículo 122, párrafo sexto, apartado C, base primera, fracción V, inciso h), que se reforman por virtud de este Decreto, entrará en vigor en la misma fecha en que inicien su vigencia las leyes a que se refiere la fracción XXI del artículo 73.

    TERCERO.- El Congreso de la Unión expedirá los ordenamientos legales a que se refiere la fracción XXI del artículo 73 que se reforma por virtud de este Decreto, dentro del año siguiente a la fecha de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

    CUARTO.- El Congreso de la Unión, a más tardar dentro de seis meses a partir de la publicación de este Decreto, expedirá la ley que establezca el Sistema Nacional de Desarrollo Policial.

    QUINTO.- Los ordenamientos en materia penal, procesal penal, ejecución de sentencias y de desarrollo policial que hayan sido expedidos por las legislaturas de las entidades federativas, quedarán abrogados a la entrada en vigor de las leyes a que se refieren las fracciones XXI y XXIII del artículo 73 que se reforman por virtud del presente ordenamiento.

    SEXTO.- En tanto se expiden las disposiciones legales a que se refieren los preceptos constitucionales modificados por este Decreto, seguirán aplicándose las vigentes a la entrada en vigor del mismo, en lo que no se opongan a éstas, sin perjuicio de que puedan ser reformadas por los órganos legislativos correspondientes.

    SÉPTIMO.- El Ejecutivo Federal realizará las transferencias presupuestarias que sean necesarias para la operación y funcionamiento de la Policía Federal.

    Reitero a usted, ciudadano Presidente de la Cámara de Senadores, las seguridades de mi consideración atenta y distinguida.

    Palacio Nacional, a los nueve días del mes de marzo de dos mil siete.

    EL PRESIDENTE DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

     




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