Fecha de publicación: 15/12/1995
Categoría: LEY

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PROCESOS LEGISLATIVOS
DICTAMEN/REVISORA
CAMARA DE SENADORES
DICTAMEN
MEXICO D.F., A 6 DE DICIEMBRE DE 1995.


DECRETO POR EL QUE SE EXPIDEN NUEVAS LEYES FISCALES Y SE MODIFICAN OTRAS

(Dictamen de primera lectura)

- El C. Secretario López Tijerina: (leyendo).

"COMISIONES UNIDAS DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS, TERCERA SECCION

H. ASAMBLEA:

Alas Comisiones que suscriben les fueron turnadas para su estudio y elaboración del dictamen respectivo dos minutas proyecto de Decreto por las que se expiden nuevas Leyes Fiscales y se modifican otras procedentes de la Honorable Cámara de Diputados, en relación con la iniciativa presentada el l4 de noviembre del año en curso por el Ejecutivo Federal. En los términos de lo dispuesto por los Artículos 71, fracción I y 72, inciso h) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Las Comisiones Unidas al analizar dichas minutas, encontraron que se refieren a una iniciativa que constituye tanto en su exposición de motivos como en el numeral de su parte sustantiva un orden estructural que importa conservar para mayor claridad al acto legislativo y para evitar confusiones ya que en un primer proyecto de ley se aprueban tres artículos de la iniciativa con las modificaciones introducidas por la Colegisladora y en un segundo proyecto de ley se aprueban los diecisiete artículos restantes de la propia iniciativa, también con las modificaciones y adiciones aprobadas en dicha Cámara.

Es por ello, que las Comisiones que suscriben resolvieron dictaminar en un solo proyecto ambas minutas que se refieren a una sola iniciativa de ley sin que ello implique modificación, reformas o adiciones a los textos aprobados por la Colegisladora. como se razona y fundamenta en las consideraciones que se expresan en el presente dictamen.

Los Senadores integrantes de las Comisiones Unidas tuvimos conocimiento de las propuestas contenidas en la iniciativa de Decreto que se dictamina así como de los dos dictámenes presentados por la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados ante el pleno de dicho cuerpo legislativo.

Asimismo, y con base en el Acuerdo Parlamentario correspondiente y con fundamento en las facultades que concede la ley Orgánica del Congreso y del Reglamento Interior del Congreso General se celebraron trabajos de conferencia conjunta con la Comisión de hacienda y Crédito Público de la colegisladora para el estudio, análisis y discusión del contenido de la iniciativa que se comenta. Es de mencionarse que las sugerencias y modificaciones que surgieron fueron con base en los intercambios de puntos de vista y de propuestas coincidentes de los Diputados y Senadores que participaron en el trabajo de conferencia.

Igualmente, es del conocimiento de estas comisiones que en la redacción de los proyectos de leyes se buscó contar con la opinión de especialistas en las distintas materias, por lo que se han plasmado las normas que preferentemente permitirán llegar a los objetivos planteados.

Es de señalarse que estas Comisiones han dividido el presente dictamen en cuatro partes, que corresponden a las tres primeras, a cada una de las nuevas leyes que se analizan, y la última a las modificaciones de diversos ordenamientos.

De conformidad con lo señalado y con fundamento en los Artículo 85, 86, y 90 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y 65, 66, 83, 87, 88, 90 y 93 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, las Comisiones que suscriben someten a las consideración del pleno de esta Honorable Cámara de Senadores el siguiente


DICTAMEN

1. Ley Orgánica del Servicio de Administración Tributaria

Consideraciones generales

La función administrativa consistente en determinar y recaudar las contribuciones y aprovechamientos para cubrir el gasto público ha sido encomendada a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, quien la ha venido desempeñando a través de la Subsecretaría de Ingresos.

Dentro de la estrategia para la modernización de la administración pública establecida en el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 se marca como necesidad prioritaria el avanzar en la con formación de un servicio público accesible y eficiente, donde se fomente la dignidad y profesionalización de la función pública. En ella, además se deberá aprovechar la experiencia y conocimientos de los servidores públicos y buscar que su remuneración, promoción e incentivos se basen en la capacidad.

De acuerdo con lo anterior, se propone configurar una organización especializada, conformada por personal calificado, cuya actividad consista en la optimización de los procesos recaudatorios. El mejoramiento del servicio y la atención a los contribuyentes y el perfeccionamiento de los sistemas para vigilar el cumplimiento de las disposiciones fiscales y aduaneras, lo anterior se puede lograr mediante la revisión de los procesos, sistemas y estructuras existentes a fin de reorganizar, simplificar y automatizar la gestión tributaria.

Con la expedición de la Ley Orgánica del Servicio de Administración Tributaria, la asignación de las atribuciones de determinación y recaudación de las diversas contribuciones del ámbito federal se llevarían a cabo a través de un órgano desconcentrado, con carácter de autoridad fiscal, que se denominaría Servicio de Administración Tributaria (SAT).

Aún cuando el SAT asumiría la mayoría de las funciones que ha venido desempeñando la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a través de la Subsecretaría de Ingresos, las atribuciones en materia de formulación de la política fiscal del gobierno federal, así como la determinación de precios y tarifas del sector público, se mantendrían a cargo de la mencionada Secretaria por tratarse de atribuciones directamente relacionadas con la política económica.

Contenido de la iniciativa de ley

Se establece que el Servicio de Administración Tributaria se conformaría como un órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Lo anterior atiende a que esta nueva autoridad fiscal sería ejecutora de las funciones de determinación y recaudación de contribuciones federales que actualmente le corresponden a la Subsecretaría de Ingresos: es decir, sería un órgano especializado en las materias que le corresponden a la Secretaría.


Como órgano desconcentrado gozaría de autonomía de gestión presupuestal, así como de autonomía técnica para dictar sus resoluciones, con lo que se lograría la prestación de un servicio eficiente en aras de la modernización administrativa que se busca.

Estas Comisiones que dictaminan consideran adecuado que el SAT sea un órgano desconcentrado, tomando en consideración que la desconcentración consiste en la delegación que hace una autoridad superior, en favor de los órganos que le están subordinados de ciertas facultades de decisión sobre una determinada materia.

Los recursos del SAT se conformarían con los que actualmente tiene asignados la Subsecretaría de Ingresos y adicionalmente con recursos en proporción a su productividad y eficiencia, mismos que se destinarían al mejoramiento de la infraestructura ya la consolidación del servicio fiscal de carrera.

Se considera procedente conformar una junta de gobierno integrada por el Secretario de Hacienda y Crédito Público, dos representantes de dicha dependencia, el Presidente del SAT y dos funcionarios del mismo, lo que redituaría en la uniformidad para la toma de decisiones inherentes a la función que se desarrolla. El Presidente, quien sería designado por el titular del Ejecutivo Federal, sería el enlace entre el SAT y las demás dependencias y entidades del gobierno y con los sectores social y privado.

Estas dictaminadoras consideran importante la propuesta de la Colegisladora de adicionar a los Artículos 12 y 14 del proyecto de ley enviado por el Ejecutivo Federal, la obligación del Presidente del Servicio de Administración Tributaria de rendir ante el Congreso de la Unión o en su caso ante la Comisión Permanente, una exposición sobre las actividades del órgano fiscal, previo a la realización de una evaluación periódica de la administración tributaria en función de las metas y objetivos aprobados.

Se estima de gran importancia establecer el Servicio Fiscal de Carrera para cumplir con sus objetivos y además, permitir la continuidad en los programas y acciones llevados a cabo. En el Servicio Fiscal de Carrera quedarían incorporados todos los mandos medios hasta el nivel inmediato inferior al de Presidente, promoviéndose la capacitación y el desarrollo constante del personal, motivados por un esquema de remuneraciones e incentivos vinculados a los resultados de su actuación.

Considerando la necesidad de que los diversos sectores de la sociedad participen en los distintos procesos de la administración tributaria, la iniciativa contempla la posibilidad de que el SAT cuente con instancias de consulta y de apoyo para que puedan intervenir los demás involucrados en la materia fiscal y aduanera.

II. Ley Aduanera

Consideraciones generales

El país requiere de un cuerpo de leyes que regulen y sienten las bases para consolidar el comercio exterior como un catalizador del desarrollo del país incrementando la eficiencia de la planta productiva y la competitividad de los productos mexicanos en el escenario mundial.

La Iniciativa de Ley Aduanera sometida al Honorable Congreso de la Unión busca responder a la necesidad de integrar la regulación dispersa en distintos ordenamientos a fin de otorgar mayor seguridad jurídica, fomentar el comercio exterior con procedimientos ágiles y sencillos y combatir las prácticas ilícitas de comercio internacional que dañan ala planta productiva.

Contenido de la Iniciativa de ley

Para consolidar cl comercio exterior como un promotor del desarrollo del país, es preciso definir un marco normativo propicio que agilice el intercambio de bienes y servicios con el mundo y estimule la competitividad de los productos mexicanos.


En particular. las aduanas nacionales requieren adquirir un nuevo perfil, abandonar su papel como ente exclusivamente recaudatorio y convertirse en un instrumento estratégico para facilitar las operaciones de exportación de artículos mexicanos y para evitar prácticas ilícitas de comercio internacional que dañen a la planta productiva.

A fin de responder a esta necesidad, la presente iniciativa de ley integra la regulación dispersa en la materia, simplifica los trámites administrativos y define nuevos mecanismos de promoción y control.

En términos generales, las propuestas que contiene esta iniciativa pueden agruparse en tres vertientes:

a) Las orientadas a estimular las ventas al exterior.

b) Las tendientes a combatir adecuadamente las prácticas ilícitas de comercio internacional, y

c) Las que se dirigen a hacer mas eficiente la operación aduanera y brindar mayor seguridad jurídica a los usuarios.

Se propone fortalecer a las aduanas interiores por medio de la simplificación y eliminación de requisitos para la operación del régimen de tránsito interno para la exportación. Esta medida permitiría a la planta productiva evitar pérdidas de tiempo en las aduanas fronterizas más congestionadas, reducir costos y mejorar el control en el despacho de las mercancías.

Asimismo, se propone establecer la posibilidad de que las cámaras de industria y comercio, así como las asociaciones empresariales, cuenten con apoderados aduanales para tramitar las operaciones de exportación de sus agremiados. Esta figura brinda a las micro y pequeñas empresas una opción para obtener una asesoría especializada a menor costo y facilitar su concurrencia en los mercados internacionales.

Como innovaciones de la iniciativa de ley en materia de fomento al comercio, se encuentran las figuras de pedimento consolidado, la cuenta aduanera, la constancia de exportación y la eliminación del padrón de importadores y de los regímenes de marinas turísticas y casas rodantes, con lo cual se avanza en el proceso de simplificación administrativa y se eliminan requisitos innecesarios que inhiben el desarrollo del comercio exterior.

Se propone crear el Consejo de Clasificación Arancelaria como órgano colegiado para coadyuvar en la resolución expedita de las consultas anticipadas formuladas sobre la correcta clasificación de las mercancías, con la participación de peritos de instituciones académicas y organismos empresariales.

En el ámbito de los agentes y apoderados aduanales, se propone incorporar esquemas para promover una mayor competencia en este mercado, con el objeto de mejorar el servicio que prestan.

Para establecer medios de defensa más expeditos para el contribuyente ante las resoluciones definitivas de la autoridad y en aras de la seguridad jurídica, se propone establecer la posibilidad de que el contribuyente pueda optar por acudir directamente al Tribunal Fiscal de la Federación, sin necesidad de agotar previamente el recurso de revocación ante la autoridad aduanera que los emite. Esto facilitaría la defensa del contribuyente ante resoluciones definitivas de la autoridad.

Conviene destacar que las Comisiones que dictaminan la presente iniciativa están de acuerdo con las proposiciones y cambios incluidos por nuestra Honorable Colegisladora en su dictamen aprobatorio, las cuales se derivan de las reuniones en conferencia celebradas entre las adecuaciones más importantes destacan las siguientes:

1.- Modificación al Artículo 15, fracción V de la iniciativa, para efecto de ampliar el plazo de almacenamiento gratuito de mercancías de importación en recintos fiscalizados que se encuentren, en aduanas de tráfico marítimo de tres a cinco días. Esta medida dará mayor seguridad al contribuyente y le permitirá un plazo más amplio para definir el régimen aduanero al que destinará la mercancía que se encuentre en depósito ante la aduana.

2. 4Adecuación al Artículo 29 para reducir de quince a tres días el plazo en que las mercancías explosivas, inflamables, contaminantes, radioactivas o corrosivas causan abandono al encontrarse en depósitos ante la aduana, con el objeto de disminuir el riesgo que genera su almacenamiento.

3. Modificación al Artículo 61, fracción XV, solicitada por la Comisión de Atención y Apoyo a Discapacitados y recogida por la Colegisladora, con el propósito de que las personas con discapacidad y las personas morales que tengan como actividad la atención de dichas personas puedan importar vehículos especiales o adaptados sin el pago de los impuestos al comercio exterior.

4. La propuesta de diversas medidas con objeto de establecer un tratamiento equitativo entre los agentes y los apoderados aduanales como coadyuvantes de la autoridad aduanera, así como para promover una mejor competencia entre éstos, entre las que se encuentran las siguientes:

A. Establecer que los apoderados aduanales que presten sus servicios a empresas de mensajería, almacenes generales de depósito, cámaras de comercio e industria, asociaciones y con federaciones, así como al Servicio Postal Mexicano, deban reunir los mismos requisitos que se exigen a los agentes aduanales para obtener la patente, y

B. Prever causales para que los apoderados aduanales queden suspendidos en el ejercicio de sus funciones, en los mismos términos que las aplicables a los agentes aduanales.

5. La propuesta de remitir al Reglamento de la Ley Aduanera el limite máximo al valor de las mercancías que podrán ser despachadas por conducto de apoderado aduanal de las empresas de mensajería y paquetería.

6. La adición como requisitos para que puedan operar los apoderados aduanales, el que firmen en forma autógrafa la totalidad de los pedimentos que éstos tramiten y utilizar los candados oficiales en los vehículos y contenedores que transporten las mercancías cuyo despacho promuevan.

7. Con el objeto de adecuar las sanciones a la gravedad de las infracciones relacionadas con las operaciones de comercio exterior, se propone modificar el Articulo 178, fracción I y penúltimo párrafo, lo que permitirá graduar las sanciones de acuerdo a la importancia de la conducta realizada. Ello es conveniente en virtud de que evita la desproporcionalidad en la imposición de las sanciones que correspondan y facilita la correcta motivación al momento de su aplicación a un caso concreto.

En resumen, estas dictaminadoras coinciden con los términos del dictamen aprobado por la Colegisladora, en virtud de que, por la importancia que tienen las funciones realizadas por los agentes y apoderados aduanales, sus derechos y obligaciones deben precisarse de manera clara y específica en el texto legal. Asimismo, tratándose de los apoderados aduanales y en aras de lograr la igualdad jurídica respecto de las disposiciones aplicables a los agentes aduanales, se estima pertinente establecer las mismas obligaciones para ambos, ya que las funciones desempeñadas son similares, por lo que deben tener tratamientos paralelos.

Asimismo, consideran procedentes las medidas que contienen y que permitirán contar con un nuevo marco normativo que estimule las exportaciones nacionales, brinde protección contra las prácticas ilícitas de comercio internacional y establezca nuevos mecanismos para la información y seguridad jurídica del contribuyente.

III. Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación

Consideraciones generales

Es de relevancia para las instituciones jurisdiccionales de los Estados Unidos Mexicanos que el 27 de agosto de 1936 y en uso de facultades extraordinarias, el Ejecutivo de la Unión haya expedido la Ley de Justicia Fiscal. Como se dijo en su exposición de motivos dicha ley representó el primer paso firme para crear en México tribunales administrativos dotados de la autonomía indispensable para desempeñar funciones jurisdiccionales, controlando la administración activa, en defensa y garantía del interés público y de los derechos e intereses legítimos de los particulares. Esta ley creó el Tribunal Fiscal de la Federación y fue recogida posteriormente por el Congreso de la Unión para integrarse al Código Fiscal que entró en vigor e1 10 de enero de 1939.

El 24 de diciembre de 1966 se publicó la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, separándose así del nuevo Código Fiscal de la Federación que inició su vigencia el 1° de enero del siguiente año. Con motivo de la desconcentración regional del Tribunal Fiscal de la Federación, se publicó una nueva ley Orgánica del Tribunal el 2 de febrero de 1978.

Sin embargo, para alcanzar los máximos niveles en impartición de justicia administrativa, resulta necesario buscar nuevas estructuras y elementos suficientes para que pueda desarrollar su labor jurisdiccional de la manera más justa y expedita.

Dentro de las necesidades de modernización en el ámbito contencioso, se encuentra la de expedir una nueva Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación que fortalezca esta importante instancia jurisdiccional y que además sea congruente con las reformas efectuadas al Código Fiscal de la Federación en materia contenciosa -administrativa.

La reestructuración del Tribunal Fiscal de la Federación, atiende a necesidades tales como: Combatir el rezago que se ha venido presentando en la resolución de asuntos; fortalecerlo para convertirlo en un verdadero tribunal de justicia administrativa; establecer divinas estructura para una más eficaz impartición de justicia en materia fiscal y por último. Dotarlo de los elementos necesarios para que adquiera su plena autonomía.

Es importante destacar que el análisis y propuesta de las modificaciones a la iniciativa que se comenta, fue realizado después de consultas con servidores públicos del Poder Ejecutivo y producto de las reuniones en conferencia celebradas con nuestra H. Colegisladora.

Contenido de la iniciativa de ley.

La ley establece la integración del Tribunal, el cual será un tribunal administrativo dotado de plena autonomía para dictar sus fallos. El Presidente de la República, con la aprobación de este Senado, será quien designe a los magistrados del Tribunal Fiscal de la Federación. Los magistrados de la Sala Superior durarán en su cargo como máximo 15 años, sujetos a un primer periodo de 6 años y un segundo de 9 años los magistrados de las Salas Regionales durarán en su primer período 6 años, pudiendo ser ratificados por otros 6 años, y si al término de este último período fueren nuevamente designados adquirirán la inamovilidad en el cargo.
Estas Comisiones que dictaminan consideran procedente el régimen de duración de los cargos adoptado, ya que para el caso de magistrados de la Sala Superior se permitirá una renovación de sus miembros a mediano plazo con lo que Seguramente se beneficiará la diversidad de criterios que emite el Tribunal, además de evitar la permanencia indefinida de los magistrados en el órgano colegiado supremo del Tribunal Fiscal de la Federación.

Dentro de los requisitos para ser magistrados, la ley señala que deberá tener como mínimo 35 años de edad ala fecha de la designación, experiencia de 7 años en materia fiscal y de 10 en el ejercicio profesional y ser de notoria buena conducta.

Estas Comisiones, por la decisión adoptada en la reunión en conferencia y por lo expuesto en el dictamen elaborado por la Honorable Cámara de Diputados, aprueba la modificación propuesta al Articulo 4o. de la ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación en el sentido de eliminar el requisito de que los magistrados para ser designados sean menores de 65 años al día de la primera designación ya que con dicha reforma se permitirá el aprovechamiento de la experiencia y la capacidad profesional de los posibles magistrados que rebasen el límite antes establecido.

Con la nueva ley se eliminará el concepto de magistrados supernumerarios para que sea el primer secretario de cada ponencia el que suple al magistrado en sus ausencias, lo que ayudará a estructurar una mejor carrera jurisdiccional de los secretarios quienes serán la simiente de los futuros cambios y a que se beneficie la rapidez y agilidad en la resolución de asuntos que por la falta de uno de los integrantes de la Sala Regional, pueda entorpecer el objetivo de impartir justicia de manera pronta y expedita. Esta innovación en la Ley Orgánica, que emulo lo establecido en el Poder Judicial Federal, brindará mayor certeza a los interesados.

La Sala Superior del Tribunal funcionará en pleno y en dos Secciones. El pleno estará integrado por 11 magistrados incluyendo al Presidente. Sus principales facultades jurisdiccionales será el fijar o suspender la jurisprudencia, resolver los juicios en que sea necesario establecer la interpretación directa de un precepto de ley o reglamento, así como determinar el alcance de los elementos constitutivos de una contribución hasta fijar jurisprudencia. Asimismo, el pleno tendrá a su cargo las cuestiones administrativas más relevantes.

Las Secciones se integrarán con 5 magistrados cada una. El Presidente no integrará Sección. La competencia principal de las Secciones será el de resolver el recurso de apelación de nueva incorporación al Código Fiscal de la Federación; conocer en única instancia de los juicios promovidos en materia de comercio exterior, de tratados internacionales de doble tributación, así como los demás asuntos que se consideren de importancia y trascendencia para los magistrados de las propias Secciones.

Estas Comisiones que dictaminan consideran procedente la reestructuración del Tribunal, ya que permitirá abatir el rezago que se ha venido presentando, además de incrementar considerablemente la capacidad jurisdiccional de la Sala Superior, en virtud de que sus magistrados sólo intervendrán en las cuestiones administrativas más importantes del Tribunal, encontrándose en las funciones jurisdiccionales.

Cabe señalar, que con la inclusión en el Código Fiscal de la Federación del recurso de apelación, será la Sala Superior a través de sus Secciones, quien se encargue de resolver los recursos de apelación que las partes promuevan. De lo anterior, es que resulta indispensable la modificación en la estructura orgánica del Tribunal y muy en especial por lo que corresponde a la Sala Superior.

Se propone que el Presidente del Tribunal asuma parte importante de las facultades administrativas que antes realizaba la Sala Superior en pleno, encargándose de las funciones de representación del Tribunal y las de vigilar la buena marcha del mismo en los aspectos que no son jurisdiccionales. Durará en su cargo dos años y no podrá ser reelecto en forma inmediata.

Las Salas Regionales continuarán integradas por tres magistrados cada una. El pleno de la Sala Superior será quien determine la sede y el número de Salas Regionales, lo que permitirá mayor flexibilidad para la creación y reubicación de las distintas Salas Regionales. Se propone que la Sala Regional Metropolitana sea quien tenga jurisdicción en el estado de Morelos, debido a los pocos asuntos que se ventilan actualmente en esa jurisdicción. Los Presidentes de las Salas Regionales durarán en su cargo un año y no podrán ser reelectos en forma inmediata.

En lo que corresponden los servidores públicos del Tribunal, se mantiene la estructura que tiene actualmente el Tribunal y se incorpora la figura del Contralor como fiscalizador de los demás servidores públicos del Tribunal y del ejercicio del presupuesto asignado al mismo.

IV. Modificación a diversas leyes fiscales

Antecedentes

El pasado 29 de octubre los sectores obrero, campe-sino y empresarial, el gobierno federal y el Banco de México consideran oportuno y conveniente constituir una Alianza para Estimular la Recuperación Econó-mica y el Empleo, así como para consolidar las bases para el crecimiento sostenido de la economía. Con tales fines, se diseñó una estrategia que permita traducir los esfuerzos de la sociedad y el gobierno en un mejora-miento del empleo y del nivel de vida de la población.

El Ejecutivo Federal adoptó determinaciones en materia tributaria acordes con el contenido y orientación de las iniciativas que para 1996 somete ahora al H. Congreso de la Unión. Las medidas se orientan a generar empleo y mejorar la situación de las empresas, en un ambiente de recuperación económica; se incluyeron igualmente medidas de estímulo fiscal, simplificación de la administración tributaria y de mayor seguridad jurídica para los contribuyentes.

También, el 31 de octubre del año en curso expidió un "Decreto por el que se exime del pago de diversas contribuciones federales y se otorgan estímulos fiscales", con vigencia del 1º. de noviembre de 1995 hasta el 31 de diciembre de 1996.

En este Decreto destaca la decisión de eximir totalmente del pago del impuesto al activo que se cause durante 1996, a los contribuyentes de este impuestos cuyos ingresos para efectos de la Ley del Impuesto Sobre la Renta en el ejercicio de 1995 no excedan de siete millones de nuevos pesos; la facilidad a contribuyentes del Impuesto Sobre la Renta para optar, al calcular el impuesto, por efectuar la deducción en forma inmediata y hasta por el 100 por ciento de las inversiones de bienes nuevos de activo fijo, excepto automóviles; también, el facilitar a diversos contribuyentes de este último impuesto para optar por acreditar contra dicho impuesto en el ejercicio de 1996 o, en su caso, contra el impuesto al activo a su cargo en ese ejercicio, un monto equivalente al 20 por ciento del salario mínimo general elevado al año, vigente durante l996 en el área geográfica del propio contribuyente, por el empleo adicional generado entre el 10 de noviembre de 1995 y el 31 de diciembre de 1996.

Asimismo, el eximir del pago del impuesto sobre automóviles nuevos a las enajenaciones de vehículos que realicen los fabricantes o distribuidores de los mismos y a las importaciones de vehículos al país; y el que tratándose de automóviles nuevos adquiridos durante la vigencia del Decreto y destinados exclusivamente a la actividad propia del contribuyente, pueda optarse, con propósitos de deducción, por considerar como monto original de la inversión el 71 por ciento del precio cuando no exceda de la cantidad de 224 mil nuevos pesos.

Contenido y objetivos

La iniciativa en la parte que nos ocupa, reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de ocho ordenamientos vigentes: Código Fiscal de la Federación, Ley del Impuesto Sobre la Renta, Ley del Impuesto al Valor Agregado, Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, Ley de Coordinación Fiscal, Ley del Impuesto sobre Automóviles Nuevos, Ley del Impuesto sobre Tenencia y Uso de Vehículos y Ley Federal de Derechos; asimismo, abrogo la Ley del Impuesto sobre la Adquisición de Inmuebles.

El Ejecutivo Federal señala que el conjunto de propuestas contenidas en la iniciativa, las cuales involucran alrededor de cuatrocientos cincuenta artículos, tiende a la consecución de cinco grandes objetivos: 1) Impulsar un nuevo federalismo; 2) alentar la actividad económica y promover las exportaciones; 3) avanzar en la simplificación fiscal y administrativa; 4) otorgar mayor seguridad jurídica a los contribuyentes, y 5) modernizar la administración tributaria.

Las modificaciones propuestas por los distintos grupos parlamentarios del Congreso de la Unión en las reuniones en conferencia, tienden o reforzar el logro de los objetivos enunciados. Así, se tiene que:

1. El aliento a la actividad económica se da de diversas formas. Para estimular la inversión productiva se propone:

A. Hacer permanente la reducción a 4 por ciento de la tasa de descuento para el cálculo de la deducción inmediata de inversiones y permitir a empresas de mediana capacidad administrativa que hoy no pueden optar por la deducción inmediata en el Distrito Federal, Guadalajara y Monterrey, a que lo hagan a partir de 19% al ampliar los umbrales para beneficiarse de este tipo de deducciones, de 5.2 a 7.0 millones de pesos de ingresos y de 10.2 a 14.0 millones en activos;

B. Se incorporo nuevamente a la Ley del Impuesto al Valor Agregado el régimen de tasa cero para alimentos procesados y medicinas a lo largo de toda la cadena productiva;

C. Se da permanencia en ley a la disposición de que el IVA se aplica únicamente a los intereses reales en el caso de créditos al consumo y tarjetas de crédito:

D. Se introduce el régimen opcional del Impuesto Sobre la Renta para personas físicas que enajenen bienes o presten servicios al público, cuando sus ingresos no excedan de 77 salarios mínimos anuales, pagando un porcentaje predeterminado de sus ingresos brutos, el cual los legisladores proponen reducir de 5 por ciento a 2.5 por ciento;

E. Se permite a los contribuyentes acumular o deducir los intereses moratorios hasta que se cobren o se paguen, cuando las operaciones se realicen entre cm presas;

F. Se hace permanente la tasa de retención de 4.9 por ciento cuando se pagan intereses a bancos y entidades financieras del exterior, el cual la Ley del Impuesto Sobre la Renta establece en 15 por ciento;

G. Se amplía de cinco a diez años el periodo de amortización de pérdidas fiscales:

H. Se propone establecer la tasa cero en el Impuesto al Valor Agregado sobre el servicio o suministro de agua para uso doméstico; e

1. Se permite el acreditamiento del impuesto especial sobre producción y servicios que se paga en la adquisición en el diesel industrial y marino.

Es del entendimiento de estas dictaminadoras que la adopción de las medidas descritas redundarán en ampliar las posibilidades para generar empleos permanentes y mejor remunerados. Destacan la promoción de las actividades relacionadas con el comercio exterior; la eliminación, a propuesta del Legislativo del requisito del número máximo de trabajadores empleados en una empresa mediana para que ésta pueda optar por lo deducción inmediata de sus inversiones, para los efectos del Impuesto Sobre la Renta; y el establecimiento de un régimen opcional para pequeños contribuyentes que realicen actividades empresariales con el público en general, que les permitiría hacer pagos únicos y cuatrimestrales con un reducido gravamen sobre sus ingresos brutos.

2. Para mayor seguridad jurídica, se define un marco legal que tiende a eliminar interpretaciones discrecionales de las disposiciones fiscales que van en contra de los intereses de los contribuyentes; que garantiza procedimientos y medios de defensa que resuelvan las posibles inconformidades de forma eficaz, justa y pronta; que suprimo ambiguedades de las leyes fiscales e incorpore a la ley resoluciones otorgadas, y que fortalezca tanto los procedimientos como las instituciones que deben velar por la seguridad jurídica del contribuyente.

Destacan el reducir de 4 a 3 meses el plazo para resolver peticiones o instancias formuladas a autoridades fiscales; el incorporar a la legislación reglas de carácter general convirtiéndolas así en disposiciones permanentes y el hacer obligatoria la difusión de la normatividad interna de las disposiciones fiscales.

Asimismo, el contribuyente dispondrá de mejores medios de defensa a través de un sistema de justicia de ventanilla, el cual deberá dar una solución pronta o los problemas fiscales; se introduce un procedimiento excepcional para que la autoridad revise sus propias resoluciones desfavorables, lo cual permitirá, en su caso, modificarlas o revocarlas en beneficio del contribuyente y se fusionan los recursos de revocación y de oposición al procedimiento administrativo de ejecución para dar certeza al contribuyente al no tener que optar por cuál interponer.

Un cambios propuestos al procedimiento contencioso administrativo permitirán hacer valer en el juicio impugnaciones no planteadas en recursos interpuestos previamente ante la autoridad fiscal, darán mayor certidumbre al contribuyente, al igual que al dictar sentencia, el Tribunal Fiscal considere cuestiones formales y de fondo y facultarlo para anular resoluciones que presenten vicios evidentes de ilegalidad, dentro de los cuales incluye la incompetencia de la autoridad. Considerar las omisiones de la autoridad para cumplir la sentencia dentro del plazo previsto como nueva causal de procedencia de quejas, e introducir el recurso de apelación para la autoridad de suene de no añadir una instancia en la defensa del particular quien cuenta con el amparo directo y proponer un sistema de elaboración de jurisprudencia, son un conjunto de medidas que se suman o una mayor certeza jurídica.

En materia de fiscalización se suprime la posibilidad de que la autoridad fiscalizadora levante actas después de concluida su visita domiciliaria; se amplia el plazo para que los contribuyentes consigan la documentación necesaria para desvirtuar las irregularidades que consten en las actas de la visita domiciliaria; se garantiza, a propuesta del legislador, el derecho de los particulares para argumentar en relación con el contenido de la última acta parcial de la visita domiciliaria, y se establecen mecanismos que dan certeza al contribuyente acerca del resultado de la actuación de la autoridad fiscal.

3. Las medidas que el Ejecutivo Federal plantea en materia de simplificación fiscal y administrativa constituyen un avance en el proceso permanente que busca hacer más transparentes las disposiciones fiscales y reducir trámites y gestiones ante la administración tributaria. Consecuentemente, las reformas propuestas permitirían al contribuyente y a la autoridad obtener ahorros administrativos, facilitar las relaciones entre el causante y el fisco y promover un mayor cumplimiento fiscal.

En materia de simplificación fiscal se perfeccionan procedimientos y mecanismos relacionados con la escisión y fusión de sociedades, en lo que se refiere al acreditamiento del Impuesto al Valor Agregado y al costo fiscal de las acciones, entre otras; con la enajenación de acciones, en lo referido al calculo de la ganancia durante este proceso; con los procesos de ganancia y pérdida cambiarias; y prestamos a personas morales.

En el mismo sentido, se propone reducir el plazo para efectuar devoluciones de impuestos de 3 meses a 50 días; que las empresas dictaminadas compensen los impuestos que tengan a su favor contra los Impuestos Sobre la Renta o el Valor Agregado. Lo que significa un mayor flujo de recursos y un ahorro administrativo para las mismas; establecer una nueva fórmula que evita la aplicación de recargos sobre recargos, así como una serie de medidas que inciden en el cumplimiento de obligaciones fiscales.

4. Es del interés de estas dictaminadoras resaltar la participación de los legisladores en el sentido de hacer exenciones en el pago de los derechos por uso y aprovechamiento de aguas nacionales en distintas actividades.

5. Avances en materia de federalismo.

E análisis objetivo de las propuestas en materia de coordinación fiscal, confirma que hay un sólido avance en materia de federalismo.

Destaca la diversidad de las propuestas que se manejan para ello:

A. Incremento directo en el porcentaje de la recaudación participable a través del Fondo General de Participaciones;

B. El establecimiento de una asignación directa sobre la recaudación en impuestos específicos;

C. Incremento de 150 por ciento en los recursos que la Federación aporta a estados y municipios en los casos que cuentan con puentes de peaje y nuevas alternativas de asignación de estos recursos;

D. Establecer la posibilidad de concurrencia para establecer gravámenes;

E. Traslado de potestades antes exclusivas de la Federación a los estados: y

F. Eliminar restricciones a las entidades para que puedan fijar derechos adicionales por licencias a establecimientos que expendan bebidas alcohólicas al menudeo y por el uso o tenencia de anuncios.

Los resultados de este avance son concretos, cuantificables. Se estima que el monto de las participaciones para el año de 1996 será del orden de 73 mil 041 millones de pesos, lo que significará ingresos adicionales por 23 mil 003 millones respecto a 1995. El Fondo General de Participaciones contará en esos años con recursos por 61 mil 641 millones de pesos, frente a 42 mil 162 millones, respectivamente.

La asignación directa que se establece con cargo al impuesto especial sobre producción y servicios y que se aumenta a propuesta de los legisladores, significará nuevos ingresos por un mil 211 millones de pesos a las entidades.

Resulta necesario destacar que este impulso al federalismo, que para el caso específico del Fondo General de Participaciones significará un incremento de recursos del 11.14 por ciento en términos reales, se da en un contexto donde la caída de los ingresos del sector público se estima del orden de 1.7 por ciento real.

Para los Senadores integrantes de la Comisión de Hacienda y Crédito Público las reuniones en conferencia con nuestra H. Colegisladora permitieron promover la ampliación de las fuentes de ingreso de las entidades federativas, el incremento del Fondo General de Participaciones, aumentar la participación a estados y municipios en la recaudación de los impuestos especiales sobre bebidas alcohólicas, cerveza y tabaco; ampliar sus alternativas de asignación de los ingresos recaudados por peaje en puentes; e introducir equidad al tratamiento fiscal a los servicios de distribución y consumo de agua, tratándose del Impuesto al Valor Agregado.

Modificaciones

La revisión puntual de la iniciativa llevada a efecto durante las reuniones en conferencia, permitió a los legisladores de los diferentes grupos parlamentarios realizar alrededor de cincuenta modificaciones a la iniciativa, de dos tipos diferentes, que conviene distinguir para mayor claridad de la aportación de los legisladores.

1. Propuestas a disposiciones no planteadas en forma expresa en la iniciativa:

A. Abrogar a partir del 10 de enero de 1997 la Ley del Impuesto sobre Automóviles Nuevos del 22 de diciembre de 1979, medida que vino a sustituir la propuesta de la iniciativa en sentido de que a partir de 1997 concurrieran Federación y estados a imponer dicho gravamen, si bien se reservaba de manera exclusiva la facultad a los estados;

B. Incrementar el Fondo General de Participaciones del 18.51 por ciento al 20 por ciento de la recaudación participable que obtenga la Federación en un ejercicio;

C. Permitir el acreditamiento del impuesto especial sobre producción y servicios que se paga en la adquisición en el diesel industrial y marino;

D. Establecer durante 1996 el Impuesto al Valor Agregado sobre el servicio o suministro de agua para uso doméstico con tasa del cero por ciento;

E. Elevar el monto original de la inversión deducible señalada en la fracción II del Articulo 46 de la Ley del Impuesto Sobre la Renta a $ l56.000.00 siempre que se trate de automóviles utilitarios;

F. Reformar el Código Fiscal de la Federación modificando el séptimo párrafo del Articulo 20 a fin de incluir disposición que permita a los contribuyentes cumplir sus obligaciones fiscales a través de cheques de caja o bien, mediante transferencias de fondos;

G. Adicionar como personas morales no contribuyentes del Impuesto Sobre la Renta a las agrupaciones silvícolas y los organismos que las agrupan, dotando con esto de equidad a su tratamiento puesto que realizan las mismas funciones y persiguen los mismos objetivos que las agrupaciones agrícolas, ganaderas y pesqueras:

H. Reformar la Ley del Impuesto al Valor Agregado con la misma finalidad que la modificación anterior, para dar simetría al tratamiento fiscal a dichas agrupaciones silvícolas; e

1. Modificar la Ley Federal de Derechos para exentar del pago de los mismos a los usuarios de aguas nacionales que las utilicen para riego; permitir que aguas que regresen a su fuente original o sean vertidas en cualquier otro sitio previamente autorizado por la Comisión Nacional del Agua estén exentas del pago de derecho correspondiente, siempre que cumplan con los criterios ecológicos de calidad y exentar de pago al uso doméstico de las aguas que provengan del laboreo de las minas.

2. Modificaciones efectuadas por los legisladores a propuestas contenidas en la iniciativa:

Incrementar de 10 a 20 el porcentaje de la recaudación que se obtiene por el impuesto especial sobre producción y servicios a las bebidas alcohólicas y cerveza y del 4 al 8 por ciento de la que se obtiene por ese gravamen al tabaco labrado, para ser objeto de asignación directa a los estados;

A. Ampliar las alternativas del destino de los fondos producto de la recaudación por peaje en puentes a la realización de obras de infraestructura o gasto de inversión, cuidando de que en ningún caso tales recursos se destinen al gasto corriente, con la finalidad de ampliar la atención de necesidades ingentes de los municipios en materia de infraestructura;

C. Eliminar el límite de 210 trabajadores que se fijaba a contribuyentes del Impuesto Sobre la Renta para poder tener la opción a deducir en forma inmediata la inversión de bienes nuevos de activo fijo señalados en el Artículo 51 de la ley de dicho impuesto:

D. Reducir de 5 a 2.5 por ciento la tasa del pago sobre ingresos brutos sin deducción alguna para las personas físicas que tributen el Impuesto Sobre la Renta conforme al régimen simplificado a las actividades empresariales;

E. Precisar que los jugos, los néctares y los concentrados de frutas o de verduras quedan comprendidos en la excepción a que se refiere el Impuesto al Valor Agregado en su Artículo 2-A;

E. Adicionar a la iniciativa de que los intereses moratorios devengados con anterioridad al l° de enero de 1996 y que antes de dicha fecha hubieran sido acumulados o deducidos según sea el caso por los contribuyentes para los efectos de la ley del Impuesto Sobre la Renta, no serán acumulables ni deducibles cuando se cobren en efectivo, en bienes o en servicios, según sea el caso en la fecha en que se expide el comprobante, lo que ocurra primero; y

G. Reformar el Impuesto Sobre la Renta para permitir a las empresas mexicanas que se escindan, y con motivo de la escisión desaparezcan, la transmisión a las escindidas del derecho al acreditamiento del impuesto pagado en el extranjero, en la proporción en que les transmita cl capital.

Consideraciones finales

Estas Comisiones Unidas reconocen que se ha dado un avance importante en el fortalecimiento del federalismo hacendario y que habrá de redundar en el objetivo fundamental de alcanzar un federalismo económico.

Se hace evidente la necesidad de plantear de manera clara y concreto los pasos que se seguirán en el futuro próximo era esta materia, con el tiempo suficiente para que sean analizados y discutidos, así como para su adecuada instrumentación, no sólo en las leyes impositivas y el presupuesto de egresos, sino en todos los documentos de política económica, los cuales deberán considerar de manera específica aspectos de los estados y municipios y una apropiada y concertada política de desarrollo regional.

Preocupación particular merece la ya expresada en esta H. Cámara respecto de evitar que se pase de un centralismo excesivo a nivel federal, a una concentración inconveniente a nivel estatal en perjuicio de los municipios de todo el país. En este sentido fue evidente el interés de un grupo plural de legisladores que se pronunciaron por encontrar mecanismos que aseguren que las participaciones a los estados y municipios muestren una evolución conjunta y equitativa, interés, fortalecer el federalismo fiscal. Por todo lo argumentado anteriormente, es que estas Comisiones dictaminadoras consideran que es de aprobarse el siguiente Decreto que se presenta a consideración de esta Honorable Asamblea.

DECRETO POR EL QUE SE EXPIDEN NUEVAS LEYES FISCALES Y SE MODIFICAN OTRAS


EL ARTICULADO DE ESTE DICTAMEN PUEDE CONSULTARSE EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACION DE LA FECHA CORRESPONDIENTE




 

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