Fecha de publicación: 29/12/1978
Categoría: LEY

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PROCESOS LEGISLATIVOS
DICTAMEN/ORIGEN
DICTAMEN
MEXICO D.F., A 8 DE DICIEMBRE DE 1978




LEY DE IMPUESTO AL VALOR AGREGADO

- El C. secretario Héctor Francisco Castañeda Jiménez: "Comisiones Unidas Primera de Hacienda, Crédito Público y Seguros, y de Estudios Legislativos, Sección Fiscal.

Honorable Asamblea:

A las Comisiones Unidas Primera de Hacienda, Crédito Público y Seguros, y de Estudios Legislativos, Sección Fiscal les fue turnada para su estudio y dictamen la iniciativa del Ejecutivo Federal sobre la Ley del Impuesto al Valor Agregado. La iniciativa de Ley que se dictamina es de una gran importancia porque modifica en forma muy significativa la estructura del sistema tributario mexicano.

Como es sabio los impuestos se clasifican, por las características de su incidencia, en directos e indirectos. Entre los impuestos directos de difícil o nula traslación sobresale el impuesto sobre la renta a las utilidades de las empresas y sobre el ingreso global de las personas físicas. Este impuesto ha adquirido una gran importancia en México, proporciona anualmente cerca de 50% de los ingresos ordinarios totales y representa alrededor del 5% del PIB.

Entre los impuestos indirectos, que son aquellos que se trasladan fácilmente vía el mecanismo de los precios, sobresalen los impuestos generales al consumo, que gravan las operaciones de compra- Venta en todas las etapas del proceso productivo o distributivo de los bienes y servicios, y algunos impuestos especiales sobre artículos de consumo masivo que indican capacidad económica del causante, como es el caso de los impuestos sobre la gasolina y derivados del petróleo, tabacos y bebidas alcohólicas.

Los impuestos indirectos al consumo de tipo general pueden gravar la venta de primera mano, como en Canadá, la venta final como el caso de Estados Unidos, o bien todas las transacciones mercantiles como el caso de México.

Los impuestos indirectos generales al consumo como los mencionados, constituyeron en su época un gran avance, puesto que posibilitaban dar un tratamiento fiscal homogéneo a toda una amplia gama de bienes y servicios; eran fácilmente administrables y altamente recaudatorios en relación con otros gravámenes a las ventas como el impuesto general del timbre. Su alto rendimiento y su fácil administración, permitieron que después de la Segunda Guerra Mundial los gobiernos pudieran financiar las amplias funciones que tuvieron que asumir en la fase de recuperación y consolidación de una moderna sociedad industrial.

Sin embargo, la necesidad de aumentar significativamente la recaudación, suprimir los efectos acumulativos de estos impuestos indirectos y las limitaciones que tienen los gravámenes directos por su elevada progresividad, motivaron que se buscaran otras alternativas tributarias que, además de proporcionar una mejor recaudación, tuvieran otras ventajas como era aumentar la capitalización, fomentar la exportación y en forma muy importante, facilitar la integración económica entre países como sucedió en la Comunidad Económica Europea.

La alternativa escogida fue el impuesto al valor agregado, (IVA).

El impuesto al valor agregado representa en nuestros días un sistema moderno de recaudación, sin efectos deformadores sobre la producción, con grandes potencialidades recaudatorias y que permite un mejor control del sistema tributario en su conjunto. Los países que tenían un impuesto en todas las etapas y con efectos acumulativos como el ISIM, lo sustituyeron por el IVA; Francia lo adoptó en 1954 y otro países posteriormente lo incluyeron en su Legislación tributaria, como Dinamarca, Suecia, Alemania Federal, Noruega, Italia, Reino Unido, muchos países de África y casi todos los de América Latina con excepción de El Salvador, Guatemala y por supuesto México.

Puede decirse que el impuesto federal sobre ingresos mercantiles en México ha tenido una evolución que tropieza con ciertos límites de inconveniencia económica. Tal es el caso que para aumentar la recaudación de acuerdo con el mayor poder de compra que tienen amplios grupos de población urbana, se hayan tenido que establecer varias tasas especiales para darle progresividad al impuesto, en otros casos para hacerlo equitativo frente a artículos de consumo popular.

El impuesto sobre ingresos mercantiles grava las transacciones mercantiles que ocurran en las diferentes etapas de la producción y comercialización de bienes o servicios. Por tanto, los artículos se gravan cada vez que cambian de mano, lo cual produce efectos acumulativos y en cascada en los precios. Desde la primera venta hasta la última, el impuesto se arrastra de etapa en etapa, causándose impuestos sobre impuestos ya causados, incrementando los costo, la utilidad proporcional y en consecuencia el precio del bien. Por su característica de impuesto al consumo, es el consumidor final quien soporta todo el impacto económico del gravamen.

Otros efectos negativos del impuesto federal sobre ingresos mercantiles son los siguientes:

1. Como los productos de primera necesidad tienen un proceso de comercialización generalmente más largo, al impuesto tiene efectos regresivos y afecta en mayor proporción a quienes tienen menor capacidad contributiva. En cambio, muchos bienes suntuarios tienen un proceso de comercialización más corto, así como los servicios que son consumidos por grupos con mayor capacidad económica (diversiones, cabarets, viajes, etc.) y resultan con una carga fiscal menor por este concepto.

2. Favorece a las empresas integradas y a las grandes corporaciones que controlan desde la materia prima hasta la venta final, porque pagan el impuesto un menor número de veces a diferencia de las empresas medianas y pequeñas que tienen que adquirir sus insumos de otras empresas, y que a su vez propician hacia adelante un proceso de comercialización más largo. En otras palabras, el impuesto favorece la integración vertical de las empresas grandes y es discriminatorio en contra de las medianas y pequeñas.

3. No estimula la capitalización ya que no concede créditos por el impuesto incorporado en la maquinaria y equipo y demás bienes de inversión.

4. Es de difícil control ya que no existe vinculación entre los contribuyentes. Recién establecido se pensó que debía ligarse con el impuesto sobre la renta; sin embargo, esto no ha sido posible lograrlo más que recientemente en el caso de causantes menores.

5. No permite desgravar las exportaciones de aquellos impuestos destinados al consumo interno. Por tanto coloca al país en una situación de desventaja en el mercado internacional, en relación con aquellos otros países que pueden liberarse de todos los impuestos internos gracias a la mecánica del impuesto al valor agregado. México ha querido sustituir y superar esta desventaja estableciendo los certificados de devolución de impuestos (CEDIS), pero su administración ha resultado sumamente complicada. Posteriormente será posible eliminar los decretos que tratan de fomentar las exportaciones cuando entre en vigor esta Ley.

En la actualidad el impuesto opera con siete tasas, que complican la administración y constituyen, en las tasas altas, un incentivo al contrabando, a saber:

a) Bienes exentos, como productos alimenticios y agropecuarios, entre otros;

b) Tasa general del 4%;

c) 5% para automóviles populares;

d) 7% para restaurantes con ventas de bebidas alcohólicas;

e) 10% para automóviles compactos, perfumes, aparatos fotográficos y otros artículos como las porcelanas;

f) 15% para automóviles grandes, cabarets, cantinas, bares y artículos de cristal cortado, entre otros;

g) 30% para automóviles de lujo, prendas de vestir de piel con pelo, seda natural, avionetas, yates, etc.

Por lo que se refiere al rendimiento de este impuesto, éste no se ha incrementado en la proporción del aumento del PIB. Con la creación de las tasas especiales, la mejor administración por la coordinación con las entidades federativas y el aumento de la tasa general del 3% al 4% la recaudación total sólo aumentó al 2.7% del PIB. Debe agregarse que, si se compara la recaudación de los últimos años con el consumo nacional correspondiente, se observa que este impuesto sólo grava el 65% del consumo nacional con la tasa del 4%, mientras que en otros países, como los de la Comunidad Económica Europea, por ejemplo, el impuesto correspondiente grava casi el 100% del consumo con tasas mucho más elevadas.

Lo anterior se debe fundamentalmente al fenómeno de la evasión, que puede atribuirse en otras causas, a las características del propio impuesto, deficiente conocimiento de las disposiciones fiscales y en otros casos, predisposición del propio causante a cumplir en tiempo y correctamente sus obligaciones fiscales.

El impuesto al valor agregado que propone la iniciativa del Ejecutivo sustituye con ventaja al impuesto sobre ingresos mercantiles y a otros 19 impuestos especiales que complican y hacen sumamente engorroso el sistema de tributación indirecta en México.

En términos macroeconómicos el impuesto tiene como base todo el consumo privado y el público, al tratar al gobierno como consumidor final, pero queda desde luego exento por los servicios que presta.

Este impuesto amplía la base del impuesto sobre ingresos mercantiles, porque agrava la enajenación de bienes, la prestación de servicios y el arrendamiento sin requerir la característica de mercantilidad y habitualidad.

Además, grava la importación de bienes y servicios y al abrogarse 19 leyes de impuestos especiales, grava operaciones tan importantes como la reventa de aceites y lubricantes, compraventa de primera mano de alfombras, tapetes y tapices, despepite de algodón en rama, ensamble de automóviles y camiones, consumo interno de benzol, toluol, xilol y naftas de alquitrán de hulla, producción de cemento, cerillos y fósforos, compraventa de primera mano de artículos electrónicos, discos, cintas, aspiradoras y pulidoras, entre otros.

La base ampliada permite dar un tratamiento homogéneo a un número mayor de bienes y servicios, facilita y mejora el control fiscal.

El objeto de este impuesto es la enajenación de bienes, la prestación de servicios independientes, la concesión del uso o goce temporal de bienes tangibles y la importación de bienes o servicios.

Son sujetos del impuestos las personas físicas o morales y las unidades económicas que enajenen bienes, presten servicios, otorguen el uso o goce temporal de bienes o importen bienes o servicios. Por tanto, en principio, todas aquellas personas que realicen las actividades descritas, son sujetos del impuesto, incluyendo a la Federación, al Distrito Federal, a los Estados y a los Municipios.

La base de este impuesto la constituye el valor total de los actos o actividades gravadas, incluyendo cualquier cantidad que se adicione por concepto de seguros, fletes, intereses y otros impuestos.

Se establece una sola tasa del 10% aplicable en todo el país con excepción de las zonas libres de Baja California, Norte de Sonora y Baja California Sur en la zona fronteriza norte en las cuales se establece una tasa reducida del 6%.

Como puede apreciarse, se trata de un impuesto general al consumo que se aplica en todas las etapas del proceso de producción y distribución de bienes y servicios, incluyendo la importación.

Las operaciones exentas están expresamente enumeradas en la Iniciativa de Ley, siendo las más importantes:

- Alimentos básicos, productos agrícolas y pecuarios en estado natural, pan, tortillas, leche, azúcar, sal;

- La venta de maquinaria y equipo utilizados en actividades agropecuarias y los fertilizantes, lo que se traducirá en una disminución de la carga fiscal de estos bienes que ahora están afectados al pago del impuesto sobre ingresos mercantiles;

- La importación de bienes exentos en México del I.V.A.;

- La enajenación y arrendamiento del suelo y de construcciones que se utilicen o destinen a casa habitación.

Se recuerda que actualmente se grava al arrendamiento de carácter mercantil, aun cuando se trate de casas habitación.

La prestación de servicios de enseñanza, de transporte público urbano, maquila de harina de masa de maíz o trigo, pasteurización de leche, seguro de vida y contra riesgos agropecuarios, servicios profesionales, espectáculos públicos y todos los servicios que preste el Gobierno Federal, Estatal y Municipal y los organismos de seguridad social.

La mecánica de aplicación del I.V.A. es la siguiente:

1) En cada operación, sobre el valor total de la venta, prestación u operación gravada, se estima el 10% como impuesto, mismo que se traslada al consumidor en forma expresa y separado del precio.

2) Se suma el valor de las ventas y servicios del mes y al resultado se le aplica la tasa del 10%; a su vez, a esta cantidad se le restan (o acreditan) los impuestos que haya pagado el causante al adquirir los bienes y servicios gravados, con lo cual, recupera el impuesto que le repercutieron.

3) La diferencia entre el impuesto causado y los impuestos que le repercutieron la entera al fisco mensualmente, igual que en el impuesto sobre ingresos mercantiles.

Al final del ejercicio fiscal se presenta una declaración anual con los ajustes de los impuestos correspondientes, declaración que debe ser coincidente con la del impuesto sobre la renta.

Para poder acreditar los impuestos pagados deben llenarse varios requisitos.

Desde luego, tener la documentación comprobatoria y ser causante de las operaciones gravables, ya que los causantes exentos no pueden acreditar, aun cuando hayan adquirido insumos que hayan causado el impuesto. Por ejemplo, el gobierno en la prestación de servicios no puede acreditar los impuestos que paga por la compra de materiales y equipo necesarios para prestarlos.

Por su trascendencia en el desarrollo económico del país se hace resaltar el trato especial que el impuesto permite dar a al exportación de bienes y servicios y a la venta de primera mano de maquinaria y equipo que se utilice en la agricultura y la ganadería y a los fertilizantes. Las exportaciones y las ventas mencionadas no causan el impuesto, pero además se permite acreditar los impuestos pagados por la compra de insumos para la fabricación de estos bienes.

Otra característica importante de este impuesto es el tratamiento general que se da a los saldos que resulten a favor del contribuyente. En efecto, el contribuyente puede compensar en el mes siguiente el saldo hasta agotarlo; si al término del ejercicio anual aún quedan saldos puede solicitar la devolución.

Sin embargo, cuando estos saldos se generan por compras de bienes para programas de inversión comprobados ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, de insumos para fabricar maquinaria y equipo destinado a actividades agrícolas y ganaderas, de fertilizantes, o de insumos para producir bienes que se exporten, el causante tiene derecho a solicitar su devolución al mes siguiente, con lo cual se da un trato claramente preferente a la inversión, la producción agropecuaria y la exportación.

Los saldos que se originen por la aplicación de la tasa del 6% en la franja fronteriza Norte del país y las zonas libres de Baja California, Norte de Sonora y Baja California Sur, también podrán devolverse al mes siguiente.

Las casas matrices que tengan varias sucursales presentarán una sola declaración en la cual incluyan el impuesto causado por todas ellas; esto representa una facilidad para los contribuyentes y para el Estado, pues en la actualidad cada establecimiento debe presentar una declaración por separado, complicándose así el manejo del impuesto para el contribuyente y la fiscalización para el fisco.

Entre las obligaciones que deben cumplir los contribuyentes está la de emitir facturas o documentos para acreditar la operación y en los cuales se traslade en forma expresa el impuesto causado. Esta obligación del vendedor, representa para el comprador un requisito indispensable, puesto que de no contar dicha factura no será posible recuperar el impuesto cuando tenga que enajenar a su vez el bien.

Estas son las principales obligaciones que se adicionan a las que ya tienen actualmente los causantes del impuesto sobre ingresos mercantiles o los causantes del impuesto sobre la renta.

La iniciativa de Ley prevé un régimen especial para los contribuyentes que obtienen hasta un millón y medio de pesos de ingresos anuales (causantes menores), en consideración a sus características muy especiales, que no les permiten cumplir sus obligaciones fiscales con la misma facilidad con que lo hacen los causantes mayores quienes generalmente están mejor asesorados.

En principio, estos contribuyentes deben pagar el impuesto bajo el régimen normal de Ley. Sin embargo, la autoridad fiscal en consideración a las razones expuestas, les podrá estimar el valor de sus actividades y fijarles una cuota; en este caso sólo estarán obligados a llevar registros simplificados de sus operaciones; contra la cuota establecida podrán deducir el impuesto que les hubieren trasladado siempre que dispongan de la documentación que acredite sus compras.

Este tratamiento especial se da en todos los países que tienen el impuesto al valor agregado.

El régimen de participación a las entidades federativas por el rendimiento del impuesto implica un cambio importante en relación al impuesto sobre ingresos mercantiles, ya que en este proyecto de Ley no se estipula el porcentaje de participación a que tienen derecho las entidades, sino al que se establece en la Iniciativa de Ley de Coordinación Fiscal que en su oportunidad habrá de presentarse a la consideración de esta H. Asamblea.

En la presente iniciativa simplemente se indica que las entidades federativas que celebren convenios de coordinación con la Federación no deberán mantener impuestos locales o municipales sobre los actos gravados por el impuesto al valor agregado.

El Gobierno Federal se ha empeñado desde hace varios años en desarrollar y fortalecer una política de armonización fiscal que, en combinación con los Estados, ha alcanzado un avance muy significativo en el impuesto sobre ingresos mercantiles. Para la aplicación del impuesto al valor agregado se trata de mantener esta misma política y, por tanto, en el área de tributación que abarca este impuesto tal medida se considera pertinente y adecuada.

En las disposiciones transitorias se establece que la Ley entrará en vigor hasta el 1o. de enero de 1980, propuesta de especial importancia si se considera la necesidad de difundir masivamente la Ley del Impuesto al Valor

Agregado y sus disposiciones conexas; la de capacitar tanto a causantes como a la propia administración pública, y la de orientar a los consumidores y al público en general sobre la mecánica de aplicación del impuesto. En estas condiciones; los contribuyentes y sectores de opinión tendrán oportunidad de apreciar con toda objetividad la naturaleza del impuesto, y sus efectos reales y tomar y sugerir acciones para su mejor aplicación y para evitar alzas injustificadas en los precios.

Los causantes menores que al entrar en vigor la presente Ley estén sujetos a cuota fija, continuarán bajo el mismo tratamiento durante 1980. En el siguiente año se les acreditará un 3% del importe de las ventas sin comprobación, y a partir de 1982 sólo podrán acreditar el monto de los impuestos efectivamente trasladados y comprobados, debiendo pagar el impuesto conforme a lo establecido en la propia Ley. Este tratamiento permitirá a estos contribuyentes sujetarse paulatinamente al régimen especial que la Ley establece para los menores.

Cabe destacar finalmente, el tratamiento que se dará a los bienes de activo fijo adquiridos a partir del 1o. de enero del próximo año, respecto del impuesto sobre ingresos mercantiles que causen. El proyecto de Ley prevé que se podrá acreditar el 50% de dicho impuesto, contra el impuesto al valor agregado que debe pagar el causante a partir del 1o. de enero de 1980, con objeto de no obstaculizar los programas de inversión del año de 1979. Como se ha descrito en forma resumida en los razonamientos anteriores, la iniciativa objeto de este dictamen, a juicio de las Comisiones Unidas, responde ampliamente a los propósitos fundamentales de adecuar los instrumentos del sistema fiscal a las necesidades cambiantes del desarrollo económico del país. Después de haber estudiado y analizado con todo detenimiento la Iniciativa del Ejecutivo las Comisiones suscritas proponen introducir mínimos cambios en el texto del proyecto, mismo que señalan a continuación: Artículo 3o. La referencia al artículo 1o. se indica con numeral ordinal en lugar de con letra.

Artículo 4o. Fracción I. Se agrega al final de la primera oración, después de la palabra Ley, la frase "o por los comprendidos en los artículo 13 y 30 de la misma".

En el segundo párrafo, tercer renglón se sustituye la palabra acredite por acreditará.

La Fracción II desaparece para convertirse en segundo párrafo de la Fracción I y se suprime la palabra "que".

La Fracción III, se convierte en II.

Artículo 6o. Se agrega al adjetivo posteriores al término de declaraciones, de tal manera que el párrafo último queda como sigue:

"Los saldos cuya devolución se solicite no podrán acreditarse en declaraciones posteriores".

Artículo 9o. Fracción II. Se substituye el término dediquen por el de utilicen.

La Fracción XVII. Se modifica el contenido de la fracción para quedar como sigue:

"Los que enajenen instituciones de crédito que sean de su propiedad. No quedan comprendidas en esta exención la enajenación de construcciones adheridas al suelo que no se destinen o utilicen para casa habitación ni la de bienes recibidos en fideicomiso".

El motivo de esta modificación obedeció a la necesidad de limitar el alcance de la exención para estas instituciones, en operaciones diferentes a su giro. En los términos en que estaba redactada la fracción quedaban exentas dichas instituciones por todo tipo de operaciones objeto del impuesto, como es el caso de la enajenación de construcción de inmuebles destinados a un uso diferente al de casa habitación.

Artículo 13. Se adicionan los términos "o devolverán" después del término "acreditarán" en el tercer renglón y después del término "acredita miento" se adiciona el término "o devolución" para hacerlo congruente con el artículo 30.

Artículo 15. Fracción XXI, Inciso d). Se cambia el término colegios de profesionistas por el de colegios de profesionales.

Artículo 26. Fracción III. Se substituye la palabra "cualquiera" por "alguno".

Artículo 35. Fracción V. Se adiciona el último párrafo para quedar como sigue: "No se practicará estimación tratándose de enajenación de inmuebles, el otorgamiento del uso o goce de toda clase de bienes, de comisión, de mediación o de cualesquiera de los otros actos a que se refiere el artículo 14 Fracción IV de esta Ley.

Artículo 41. Se adicionó la palabra actividades para dar mayor claridad al proyecto y en la misma oración, después de la palabra "valor agregado", se incluyó la frase "o por la enajenación de bienes o prestaciones de servicios cuando uno u otro se exportan".

Esta última adición obedeció a la necesidad de precisar la limitación que tienen los Estados para establecer gravámenes locales a actividades que por su propia naturaleza no pueden estar afectos a impuestos de carácter local por disposición constitucional.

Artículo segundo transitorio. Se substituye el término "derogadas" por el de "abrogados", debido a que quedan totalmente sin efecto las leyes mencionadas en el propio artículo.

Por los motivos anteriormente expuestos, y en virtud del avance que en materia de técnica tributaria y de adecuación a los objetivos del desarrollo de la economía nacional significa el establecimiento de este impuesto, en especial por el trato favorable que otorga a los programas de inversión, a las exportaciones y al sector agropecuario, y dado que estos sectores son prioritarios dentro del programa de desarrollo del actual gobierno, las Comisiones Unidas estiman conveniente someter a la consideración de la H. Asamblea el siguiente

PROYECTO DE LEY DEL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO

EL ARTICULADO DE ESTE DICTAMEN PUEDE CONSULTARSE EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACION DE LA FECHA CORRESPONDIENTE.


 

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