Fecha de publicación: 18/06/2008
Categoría: DECRETO

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PROCESOS LEGISLATIVOS
EXPOSICION DE MOTIVOS
CAMARA DE ORIGEN: DIPUTADOS
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
México, D. F., a 29 de septiembre de 2006.
1. INICIATIVA DE DIPUTADO (GRUPO PARLAMENTARIO DEL PAN)

NOTA: ESTE PROCESO SE INTEGRA CON 10 INICIATIVAS DE DIVERSAS FECHAS


QUE REFORMA EL ARTÍCULO 20 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, A CARGO DEL DIPUTADO JESÚS DE LEÓN TELLO, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PAN

Jesús de León Tello, diputado federal del Partido Acción Nacional, en ejercicio de su facultad legislativa, presenta iniciativa de reforma de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de fortalecimiento de los derechos fundamentales del ofendido o víctima del delito, con base en la siguiente

Exposición de Motivos

Preámbulo

La víctima u ofendido del delito son la parte más débil del sistema penal. Después de resentir el daño cometido en su integridad física, moral o en sus bienes materiales, las víctimas luego son víctimas de un orden jurídico y de una praxis tanto ministerial como judicial que, en lugar de facilitarle las cosas, se las dificulta de manera real, sistemática y estructural a grado tal, que resulta ineficaz el ejercicio de sus derechos fundamentales.

No sólo sufren por el daño que les causa el delincuente sino que, además, tienen que defenderse contra la falta de protección jurídica que se da por las antinomias, defectos y lagunas normativas en el contenido esencial de sus derechos fundamentales.

La víctima u ofendido están indefensos. No se encuentran en igualdad de armas para enfrentar al Ministerio Público, al juez, al inculpado y a su defensor. La ley, por un lado, tiene un alcance restringido y los jueces, por su parte, no tienen una vocación garantista para desarrollar el discurso de los derechos pro víctima.

Desde esta perspectiva, es necesario que se reelabore el discurso legislativo, a fin de que la omisión perenne del legislador y el inactivismo judicial anclado en un paleopositivismo infuncional no sean los principales cómplices del delincuente en la vulneración de esos derechos. Éstos, efectivamente, padecen un calvario procesal. Se le niegan las copias de su denuncia, no hay quien lo asesore, le esconden el expediente, congelan la investigación que solicita, no le reciben las pruebas que aporta; en fin, la víctima no deja de ser, como señala Carlos Franco, "algo menos que un espectador y algo más que un impertinente para los funcionarios".

La ineficacia de los derechos a favor de las víctimas u ofendidos se debe en mucho a la imprecisión de las pretensiones morales que el orden jurídico debe proteger; es decir, lo que sucede es que la Constitución y las leyes secundarias no definen de manera garantista el contenido esencial de los derechos pro víctima, pues basta observar que en la práctica le niegan las copias del expediente, justamente porque la ley no señala categóricamente que se le deben entregar; no le procuran una asistencia profesional porque no tiene derecho a la asesoría pública, como sí se le reconoce el inculpado; si la averiguación se paraliza por negligencia o mala fe del Ministerio Público, no puede pedir el amparo porque sólo puede impugnar cuando se determina el no ejercicio de la acción penal, mas no cuando se archiva la averiguación o se omite practicar pruebas conducentes para preparar la acción penal; en fin, un largo etcétera sucede a ese "tercer protagonista de la justicia penal", como le llamo Enrico Ferri, que primero no tenía reconocidos sus derechos y que ahora que los tiene, paradójicamente, son tan limitados, estrechos y rígidos, que es mayor su frustración por su nula protección, debido a que tanto la ley como la interpretación de los jueces no son nada garantistas, lo cual confirma la frase de ser entre los débiles "la parte más débil en el procedimiento penal".

Existen antecedentes. La historia legislativa contra víctima es un marco referencial que permite explicar este problema. La legislación federal se ha preocupado poco por diseñar instituciones que tiendan a salvaguardar los derechos de la víctima. No hay una tradición garantista por profundizar en estos derechos. En efecto, la política criminal en el siglo XX se olvidó de proteger de manera eficaz a la persona que resulta afectada en sus valores fundamentales cuando se actualiza históricamente un tipo penal.

Es la primera parte de la injusticia, porque una lectura moral del principio de dignidad humana que reconoce nuestra Constitución y que forma parte de la doctrina panista que asume como válida la fórmula kantiana de tratar a las personas como fines en sí mismos y no como meros instrumentos, obliga a sostener que la víctima u ofendido que ven lesionados sus intereses por un hecho sancionado como delito deben ser sin duda los más protegidos por la ley: a todos nos debe interesar tutelar las expectativas mínimas que se deben reconocer a la que resulta víctima de un delincuente.

El Estado mexicano, por tanto, se debe preocupar por el más débil, como es la víctima del delito, pues la construcción de un sistema penal en el estado social y democrático de derecho por el que pugna el Partido Acción Nacional no sólo debe girar en torno a los derechos del inculpado sino, también y sobre todo, en la garantía efectiva de los derechos que tienen por objeto proteger los intereses que se ven lastimados por el delito.

No obstante ello, el avance de los derechos pro víctima es relativamente reciente. El texto original de la Constitución de 1917 no contiene ninguna referencia; nada más reconocía los derechos de los inculpados.

Por otra parte, la legislación procesal penal de 1934 negó al ofendido desde un principio la posibilidad de ser parte en el procedimiento penal, lo cual significaba la ausencia total de las expectativas mínimas que se necesitaban reconocer para poder acceder a la justicia penal; nada más se le reconocía su pretensión resarcitoria bajo un paradigma civilista.

Se trata, pues, de una etapa legislativa donde predomina la visión patrimonialista de los derechos de la víctima, mas no de la idea de los derechos fundamentales como pretensiones innegociables, inalienables e imprescriptibles. Es decir, el tratamiento legislativo del ofendido o la víctima del delito es única y exclusivamente para reconocerle la pretensión económica de obtener la reparación del daño como parte accesoria, pero no para garantizarle la posibilidad real de defender sus derechos para acceder a la justicia penal, porque ello dependía de la institución que lo representa socialmente en la persecución del delito, el Ministerio Público como ente público que sustituye la justicia de propia mano de la víctima por la justicia penal del Estado que tiene por objeto imponer las penas a los delincuentes en un sistema acusatorio, previo debido proceso legal. El problema surge, sin embargo, cuando ni siquiera se le reconoce un papel activo en la defensa de sus derechos fundamentales, porque son sujetos aislados, las víctimas, que nada más pueden ejercer, con grandes limitaciones, el derecho patrimonial a la reparación del daño con relación al delito, porque el Ministerio Público es la instancia que lo representa y que, por tanto, es el único que puede ejercer sus derechos. Nada más que si no lo hace, aunque fuera arbitrario, ilegal o negligente, la víctima no podía hacer absolutamente nada. Se tenía que resignar sin cuestionar; se trataba de una obligación de tolerar la impunidad del delito porque el Ministerio Público es una institución de buena fe que resulta inescrutable por la teoría del monopolio de la acción penal que durante mucho tiempo defendió la Suprema Corte de Justicia de la Nación y la mayoría de la doctrina nacional.

Así, la tradición legislativa, jurisprudencial y doctrinaria en México escribió la primera página de injusticia en perjuicio de la víctima, a grado tal que se le consideró el "don nadie" del procedimiento penal; incluso, alguna parte de la teoría ve todavía con desdoro el hecho de que tal personaje del drama penal haya ganado terreno en los últimos años bajo el discurso de los derechos pro víctima, porque al seguir las premisas conservadoras niegan injustificadamente la posibilidad del ofendido de cuestionar muchos de los actos que afectan sus derechos; tan es así, que el lugar que actualmente ocupa la víctima u ofendido del delito en la Constitución ha puesto en crisis los principios autoritarios en que se sustenta el monopolio de la acción penal que originaron una disfunción en el Ministerio Público, como señaló en su momento Juventino Castro y que desde 1966 el panismo lo denunció como parte del régimen autoritario.

Ello es así, pues la jurisprudencia federal consolidó la historia de injusticia contra el más débil. Durante toda la quinta hasta la octava épocas judiciales, la Suprema Corte de Justicia mantuvo el criterio de negar al ofendido la posibilidad de ampararse contra el abuso del monopolio de la acción penal por parte del Ministerio Público. Si éste no integraba el expediente, o bien, integrada la averiguación no acusaba o acusaba deliberadamente mal para liberar al delincuente, el ofendido no podía reclamar por la vía de amparo su derecho a impugnar el no ejercicio de la acción penal y su desistimiento.

No fue sino hasta la reforma constitucional de 1994 en la que participo activamente el Partido Acción Nacional y que luego se consolidó con la reforma de la Ley de Amparo hasta el año 2000 a propósito de una iniciativa que presentó mi partido en 1994, cuando de manera expresa se estableció por el legislador la posibilidad de impugnar las resoluciones de no ejercicio y desistimiento de la acción penal.

La práctica judicial, por tanto, no se distinguió por ser activista en los derechos del ofendido. Se tuvo que hacer una reforma constitucional para modificar la doctrina de los jueces federales sobre el monopolio de la acción penal que sigue atada a dogmas absurdos sobre los problemas actuales por los que atraviesa el control constitucional del monopolio de la acción penal, aunque hay que reconocer de suyo una tendencia actual por reivindicar los derechos del ofendido en el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que de manera muy gradual comienza a recomponer el estatus que moralmente merece la víctima de un delito.

Pues bien, la ruta legislativa del tema indica que hasta los años ochenta del siglo XX la legislación federal no reconoció por primera vez y de manera más puntual un conjunto de derechos del ofendido en el proceso penal. Sin señalar de manera expresa el carácter de parte, se le otorgan por ley algunos derechos procesales que luego terminaron por constitucionalizarse en 1999.

Ése fue un momento importante: se estableció un catálogo de derechos fundamentales en favor del ofendido y la víctima, aunque el tránsito de su efectividad en la realidad ha sido lento, tortuoso y distorsionado por la falta de claridad que generan las diversas falacias, dogmas y simulaciones que desdibujan el proceso penal por lo que respecta al monopolio de la acción penal. Así, llegamos a un punto donde es necesario revisar el contenido de las normas en relación con los ofendidos del delito.

Si la ley no es clara o, más bien, poco proteccionista, mientras que, por otro lado, la interpretación de los jueces no es nada garantista ante la laguna o ambigüedad de la ley, el legislador tiene que entrar, por consecuencia, a suplir estas deficiencias mediante una reforma clara, puntual y eficaz.

Por ello, desde 1966 esos temas forman parte de la agenda legislativa del Partido Acción Nacional y, por tanto, debe seguir formando parte de la plataforma legislativa 2006-2009 para resolver los problemas actuales de estos derechos a través de una orientación legislativa pro víctima que ahora se busca consolidar con la presente iniciativa de reformas, pues incluso las propuestas que aquí se plantean forman parte de los compromisos de la campaña presidencial de nuestro candidato Felipe Calderón, actual presidente electo de los Estados Unidos Mexicanos, y de la tradición parlamentaria del PAN.

En suma, la presente iniciativa de reformas de diversos ordenamientos tiene por objeto avanzar en el fortalecimiento de los derechos fundamentales del ofendido o víctima del delito, a partir de tres propuestas que forman parte de la ideología y la plataforma legislativa del Partido Acción Nacional, como son

El derecho fundamental al defensor público.

El fortalecimiento del derecho fundamental a la reparación del daño.

El derecho fundamental a impugnar el no ejercicio de la acción penal y su desistimiento y sus actos equivalentes, por medio del control de legalidad, así como perfeccionar su control constitucional frente a sus problemas actuales.

Para fundamentar estas tres ideas, me permito exponer la situación actual de los derechos del ofendido o víctima del delito.

1. Los derechos fundamentales del ofendido o víctima del delito

Un Estado social y democrático de derecho debe reconocer que el sistema de justicia penal debe brindar el propósito de tutelar los bienes jurídicos del inculpado, del ofendido y de toda la sociedad. Sólo una solución global que involucre la instauración de figuras jurídicas que garanticen los intereses de los principales afectados que aparecen en la escena penal brindará normas justas para enfrentar el problema de la inseguridad social que se origina con motivo de la comisión de hechos delictivos.

Ello es así, pues toda garantía individual que determine la persecución de los delitos ante los tribunales debe apostar a un justo equilibro entre las prerrogativas que tienen el inculpado, el ofendido y la sociedad en el enjuiciamiento criminal.

Debemos partir asimismo de que la víctima debe ser la protagonista en el proceso penal, ya que nadie como ella tiene el interés de defender el bien jurídico que se le ha afectado, equilibrando la respuesta de los órganos de control social, pero protegiendo y garantizando el respeto de los derechos de las víctimas.

Los derechos de los ofendidos hasta hace poco tiempo se encontraban diseminados en el ámbito nacional, respectivamente, tanto en la legislación federal y las legislaciones estatales secundarias. Mediante la reforma constitucional de 1994 se adicionó un cuarto párrafo al artículo 21 constitucional, y se otorgó un papel protagónico al permitirles impugnar por vía jurisdiccional la no persecución de los delitos, siendo hasta 2000 cuando se constitucionalizaron los derechos de las víctimas u ofendidos del delito.

México ha suscrito la Declaración de los Principios Fundamentales de Justicia para las Víctimas de Delitos y Abuso de Poder, aprobado por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas el 29 de noviembre de 1985, por la resolución 40/34, que considera, entre otras cosas, 17 principios fundamentales para la protección de las víctimas del delito y 4 para las víctimas de abuso de poder.

En la práctica, lamentablemente, tales derechos han sido desprotegidos: la inexistencia de mecanismos jurídicos que garanticen una participación real del ofendido ha originado que no se le brinde verdadera asesoría legal, o que no obtenga una efectiva reparación del daño, o que no conozca la situación de su caso, etcétera.

Por tal razón, la Constitución debe reformarse para otorgar garantías individuales que salvaguarden los derechos inherentes de todo ofendido o víctima del delito. O, en otras palabras expresado, es necesario que el Constituyente revisor fortalezca en el contexto nacional las prerrogativas de aquéllos, a fin de que tengan la posibilidad de proteger sus derechos. Lo importante, por consecuencia, es consolidar en la norma fundamental las garantías mínimas de que deben gozar el ofendido o víctima de algún delito, pues lo que ha impedido satisfacer su legítima demanda a una justicia penal es la falta de instrumentos que tiendan a proteger tal interés.

El Estado debe garantizar la convivencia pacífica de la sociedad y el cumplimiento de la ley; debe perseguir el delito con instrumentos idóneos y aplicados de manera eficaz y eficiente.

El Estado también tiene la obligación de prestar apoyo total y protección inmediata a la víctima del delito, satisfaciendo así uno de los reclamos más sentidos de la población, crear mecanismos para garantizar los derechos y las garantías de las víctimas y los ofendidos del delito.

Ése es el objetivo de esta reforma.

2. La doctrina panista sobre la ley de los débiles. El principio de dignidad humana

Desde 1939, el Partido Acción Nacional ha sostenido que la persona humana tiene que gozar del conjunto de libertades fundamentales para asegurar su libre desenvolvimiento en la sociedad, doctrina que luego ha sido desarrollada en 1965 con la idea de que el ser humano no puede ser tratado como mero instrumento de personas, grupos o instituciones, con lo cual se ha llegado a la proyección en el año 2002 para afirmar el discurso de los derechos humanos como parte fundamental del sistema democrático.

Estos principios doctrinales fundamentan la presente iniciativa, pues la práctica ministerial, los precedentes judiciales y la crítica de la doctrina pro víctima nos permiten plantear la necesidad de reformar el ordenamiento legal, a fin de que el papel de la víctima u ofendido del delito se fortalezca con la ley del más débil, como sostiene Luigi Ferrajoli, que no es sino la de los derechos y las garantías fundamentales que protejan de manera eficaz sus expectativas que moralmente son la respuesta correcta para resolver los problemas que enfrenta cualquier persona cuando tiene la desgracia de sufrir en sus bienes un delito.

Es tiempo, pues, de que pensemos más en las personas que en las cosas para ir construyendo una legislación pro víctima basada en el principio de tutela efectiva de la dignidad humana, inviolable desde el punto de vista constitucional, premisa en la que se sustenta la ideología panista para construir un futuro con derechos humanos para que vivamos mejor.

3. La historia parlamentaria y las plataformas legislativas del PAN sobre el ofendido o víctima del delito

La agenda legislativa pro víctima no es nueva para mi partido. El Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional el 20 de diciembre de 1966, por conducto del diputado Salvador Rosas Magallón, propuso por primera vez la posibilidad de impugnar por vía jurisdiccional la no persecución del delito, como parte de un derecho fundamental de la víctima. La historia parlamentaria revela que en ese momento no hubo la disposición para dictaminar sobre el particular hasta que en 1994 se reformó la Constitución, por lo que el 29 de noviembre de 1995 diputados del Partido Acción Nacional presentaron de nuevo una iniciativa de ley que reformaba el artículo 10 y adiciona una fracción al artículo 114 de la Ley de Amparo, para establecer la procedencia del juicio de amparo contra las resoluciones de no ejercicio de la acción penal y su desistimiento.

Frente a esos antecedentes, los compromisos de campaña de Felipe Calderón, presidente electo, sostienen la necesidad de consolidar el acceso de la victima al proceso de justicia penal, garantizando en todo momento la protección de su integridad, dignidad e identidad.

En tal sentido, existen, entre otras, tres propuestas concretas:

- Profesionalizar y garantizar la gratuidad de la defensa legal, fortaleciendo la figura del defensor público.

- Velar por la reparación del daño físico, moral o patrimonial de quienes sufren directamente el delito o las consecuencias de éste.

- Promover la revisión de las facultades monopólicas del Ministerio Público para el ejercicio de la acción penal.

Bajo estas tres orientaciones, presento tres propuestas legislativas que implican 1. El derecho al defensor público; 2. El fortalecimiento del derecho a la reparación del daño; y 3. El control de legalidad del no ejercicio de la acción penal y su desistimiento y sus actos equivalentes.

Por todo lo anterior, presento el siguiente

Proyecto de Decreto

Artículo Primero. Se reforman las fracciones I y IV del inciso b) del artículo 20 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y se adiciona el tercer párrafo de la fracción IV del mismo artículo 20, y adiciona una fracción VII, para quedar como sigue:

Artículo 20. ...

A. ...

I. a X. ...

B. ...

I. Desde el inicio del procedimiento penal será informado de sus derechos fundamentales previstos en esta Constitución y, cuando lo solicite, será informado del desarrollo del mismo. En todo caso, le serán facilitados todos los datos que solicite y que consten en el proceso.

Asimismo, tendrá derecho desde el inicio del procedimiento penal a una asesoría adecuada, por abogado con título profesional. Si no quiere o no puede nombrar a un asesor, después de haber sido requerido para hacerlo, el Ministerio Público o el juez le designarán un defensor público. También tendrá derecho a que su defensor comparezca en todos los actos del proceso y éste tendrá obligación de hacerlo cuantas veces se le requiera.

II. a III. ...

IV. ...

La ley fijará procedimientos sencillos y ágiles para hacer efectivas las resoluciones en materia y de reparación del daño; asimismo, todo beneficio o sustitutivo penal a favor del inculpado o reo que se le conceda estará condicionado a la reparación del daño en los términos que establezca la ley. En todo caso, la reparación del daño prescribirá en un tiempo igual al de la pena privativa de libertad impuesta.

V. Cuando la víctima u ofendido sean menores de edad o no tengan capacidad para comprender el significado del hecho, no estarán obligados a carearse con el inculpado o procesado. En estos casos, se llevarán a cabo declaraciones en las condiciones que establezca la ley;

VI. Solicitar las medidas y providencias que prevea la ley para su seguridad y auxilio; y

VII. A impugnar por vía judicial los actos que afecten su derecho a acceder a la justicia penal en los términos que establezca la ley.

Transitorios

Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. El Congreso de la Unión, dentro de los seis meses siguientes en que entre en vigor este decreto, realizará las reformas legales correspondiente para hacer efectivos los derechos de las víctimas u ofendidos del delito consagrados en el presente decreto; asimismo, deberá establecer las previsiones necesarias a fin de garantizar presupuestal e institucionalmente una infraestructura profesional y suficiente de defensores públicos para asegurar este derecho de manera real y efectiva.

Tercero. Las legislaturas de los estados de la república y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, dentro de los nueve meses siguientes en que entre en vigor este decreto, harán las adecuaciones necesarias en sus Constituciones y leyes para tutelar los derechos de la víctima u ofendidos del delito consagrados en el presente decreto; asimismo, deberán establecer las previsiones indispensables para garantizar presupuestal e institucionalmente una infraestructura profesional y suficiente de defensores públicos para asegurar este derecho de manera real y efectiva.

Distrito Federal, a 29 de septiembre de 2006.

Diputado Jesús de León Tello (rúbrica)

CAMARA DE ORIGEN: DIPUTADOS
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
México, D. F., a 19 de diciembre de 2006.
2. INICIATIVA DE DIPUTADOS (DIVERSOS GRUPOS PARLAMENTARIOS)


QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, A CARGO DEL DIPUTADO CÉSAR CAMACHO QUIROZ, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI

Los diputados César Camacho, Felipe Borrego Estrada, Raymundo Cárdenas Hernández y Faustino Javier Estrada González; de los grupos parlamentarios del Partido Revolucionario Institucional; del Partido Acción Nacional; del Partido de la Revolución Democrática y del Partido Verde Ecologista de México, respectivamente, integrantes de la LX Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, sometemos a la consideración del Pleno de la Cámara de Diputados, la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 14, 16, 17, 18, 19, 20 y 21, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

Ha quedado manifiesto que una de las más evidentes inquietudes de la sociedad mexicana hoy día se refiere a la ineficacia del sistema de justicia penal en el país. Esto es, que la procuración e impartición de justicia lejos de satisfacer las necesidades de los sujetos que intervienen en su sustanciación, se han visto rebasadas por prácticas de corrupción e inequidad provocando que víctimas y acusados padezcan, indistintamente, la incertidumbre jurídica e impunidad que caracteriza al sistema.

Diversas y complejas son las causas que han dado lugar a la decadencia del funcionamiento del sistema de justicia penal; reducirlas a una sola resulta simplista, sin embargo, es fundamental identificar que el propio marco jurídico en el que éste encuentra su fundamento ya no cumple con el objetivo para el cual fue creado y que consiste en garantizar el debido proceso legal y cumplir con los principios que lo conforman: celeridad, inmediatez, oralidad, seguridad jurídica, entre otros. El propio marco jurídico contribuye a la ineficacia de dicho sistema, lo que se traduce en injusticia para la ciudadanía. Es urgente proponer las posibles alternativas para corregir, a partir de la evidencia empírica, lo que no está funcionando.

En este sentido la sociedad mexicana comprometida con la transformación y eficacia de dicho sistema ha generado una sinergia participativa y responsable que, a partir de la realización de trabajos de investigación y diagnóstico, como los que realizan los integrantes de la "Red Nacional a favor de los Juicios Orales y debido Proceso Legal", tiene como objetivo coadyuvar con el mejoramiento de las instituciones mediante la realización de propuestas de posibles soluciones al problema.

Es así que sociedad e instituciones se unen en aras de lograr un objetivo común, en este caso, la eficacia del sistema de justicia penal en México, para ello, el 13 de diciembre de 2006, la "Red Nacional a favor de los Juicios Orales y debido Proceso Legal", la cual esta conformada por destacados especialistas del sector académico e integrantes del sector empresarial y de la comunicación, entre otros, presentó ante los integrantes de las Comisiones de Justicia y Puntos Constitucionales de la H. Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, una propuesta de reforma constitucional con la finalidad de modificar los procedimientos judiciales en nuestro país, misma que, para efectos de enriquecer el conjunto de iniciativas que, en la materia, están radicadas en las comisiones antes citadas, hacemos llegar a esta soberanía en los términos en que nos fue presentada y que señala lo siguiente:

"Uno de los reclamos más persistentes y sentidos de los ciudadanos en México tiene que ver con el funcionamiento de la justicia penal. Varios diagnósticos apuntan hacia la necesidad de realizar una profunda reforma en este campo. La mayor parte de los análisis disponibles parecen indicar que la procuración y la impartición de justicia en materia penal se encuentran aquejadas por varios y muy severos problemas.

Una primera vía para resolver tales problemas consiste en reformar el marco institucional aplicable, de manera que se asegure a favor de todas las partes involucradas el debido proceso legal, conforme a las exigencias que existen y funcionan en otros países, muchas de las cuales derivan de tratados y convenciones internacionales que México ha firmado y ratificado.

Un principio básico para poder contar con una impartición de justicia confiable es que la tarea de los jueces se lleve a cabo a la vista de la sociedad. Nada daña más la credibilidad de la justicia que el hecho de que sus sentencias sean dictadas casi en secreto. El trabajo judicial debe hacerse bajo la mirada de todos los ciudadanos y, en particular, de los usuarios del sistema de justicia. Existen suficientes evidencias que nos demuestran que un sistema de juicios orales, en el que las pruebas se rinden bajo la mirada del público y en el que el juez escucha a las partes, es más confiable que un sistema opaco y escrito, como el que tenemos en México actualmente.

La construcción de los estándares internacionalmente reconocidos del debido proceso legal, comienza desde los mandatos constitucionales. La Constitución es el texto idóneo para precisar la manera en que el Estado mexicano debe procurar e impartir justicia en materia penal.

Para alcanzar esos estándares se propone una reforma constitucional que se limita a la modificación de siete artículos de la Carta Magna. De estos artículos, solamente en el caso de uno de ellos se propone una reforma integral, mientras que los demás son afectados de forma tangencial.

Se propone modificar el párrafo tercero del artículo 14 constitucional para incluir dos principios de derecho penal sustantivo bien conocidos y plenamente aceptados por todos los especialistas en la materia. Tales principios son el de proporcionalidad entre delitos y penas, y el de lesividad.

El principio de proporcionalidad supone que el legislador deberá tomar en cuenta la magnitud del bien jurídico afectado por una conducta delictiva al momento de determinar qué sanción se le debe aplicar; para ello se deberá atender, entre otros elementos, al resto del sistema de sanciones, de modo que a una conducta que dañe un bien jurídico de menor importancia no se le aplique una sanción que supera a la que se le aplica a una conducta que sanciona un bien jurídico de mayor importancia. La proporcionalidad exige también que el legislador elija la sanción más benigna posible de entre todas aquellas que tengan la misma eficacia para el objetivo que se propone alcanzar, de tal modo que el sacrificio que se realice del derecho de libertad del que disfrutan todos los habitantes del país sea el mínimo indispensable.

El principio de lesividad consiste en que el legislador debe sancionar penalmente sólo aquellas conductas que en verdad dañen bienes jurídicos relevantes, ya sean de titularidad individual o colectiva. Con ello se subraya el carácter del derecho penal como última ratio, como recurso extremo del Estado para sancionar a personas que realicen conductas antijurídicas.

Artículo 16

Las modificaciones que se proponen para este artículo son dos. La primera consiste en la obligación de que toda persona que sea detenida por el Ministerio Público sea conducida inmediatamente ante una autoridad jurisdiccional. De esta manera desaparece la irregular figura de la "retención" realizada por el Ministerio Público. En virtud de que la puesta a disposición ante la autoridad judicial es inmediata, se le da un plazo razonable al Ministerio Público para que pueda recabar los elementos de prueba que considere suficientes para que el juez competente emita un auto de sujeción a proceso; dicho plazo es de 48 horas. Si transcurre el plazo y el juez no recibe los elementos de prueba suficiente para sujetar a proceso al detenido, deberá ordenar su inmediata puesta en libertad.

La segunda modificación al artículo 16 constitucional que se propone consiste en impedir la incomunicación de una persona privada de su libertad, ya sea en régimen de detención, de prisión preventiva o de prisión con motivo de una sentencia definitiva de carácter condenatorio.

La incomunicación de un detenido es no solamente un grave atentado a sus derechos fundamentales, sino también una forma por medio de la cual se generan prácticas de corrupción, sobre todo en el ámbito de los cuerpos policíacos y en el de los órganos encargados de la procuración de justicia. Mantener incomunicada a una persona es una manera de la que se pueden valer funcionarios corruptos para presionarla de forma indebida, sin que pueda acudir a alguien de su confianza para dar aviso de su detención. La comunicación del detenido con su abogado debe asegurarse a lo largo de todas las etapas del proceso penal. El legislador podrá ponderar en qué casos existen razones sustantivas para limitar la comunicación de quienes se encuentran privados de su libertad, con personas distintas a su abogado.

Artículo 17

Consecuentemente con la adopción de un nuevo sistema de justicia penal, se propone la reforma al artículo 17 constitucional para dar cabida a medios alternativos de justicia penal, de manera que se permita resolver el conflicto generado por la comisión de delitos sin correr el riego de colapsar a las instituciones ante las exigencias legales y administrativas que implica el modelo de juicio propuesto.

La posibilidad de estas soluciones alternas no queda exenta de control judicial para evitar el uso perverso que de estas medidas alternativas se ha llegado a presentar en otros países y asegurar la satisfacción del derecho a la reparación del daño por parte de la víctima.

Artículo 18

Se propone asimismo complementar la redacción vigente del artículo 18 constitucional para prescindir de la prisión preventiva en los casos en que, de decretarse una pena privativa de la libertad, ésta pueda ser sustituida por una sanción diversa -como son las de tratamiento en libertad o el trabajo a favor de la comunidad, que establecen la mayor parte de los códigos penales en el país-. El objetivo visionario de quienes introdujeron las penas sustitutivas a la prisión en México sólo se cumple cuando se evitan los efectos nocivos de los encarcelamientos por periodos breves, sea una vez impuesta la pena o -con mayor razón- antes de ello.

Artículo 19

Se propone modificar este artículo para distinguir los supuestos y consecuencias que del auto de formal prisión respecto del diverso auto actualmente denominado "de sujeción a proceso y al que esta propuesta llama "auto de vinculación a proceso". Este cambio obedece a la necesidad de abandonar el concepto de "sujeción", de cuño inquisitorio.

A diferencia del auto de formal prisión, que amerita la demostración del cuerpo del delito y la probable responsabilidad del indiciado, el auto de vinculación a proceso se sustenta únicamente en la existencia de un hecho punible, sin implicar la imposición de la prisión preventiva, aunque sí otras medidas cautelares menos lesivas, como la prohibición de abandonar una determinada circunscripción territorial.

Cabe agregar que, originalmente, la Constitución no preveía la necesidad de acreditar cuerpo y responsabilidad del inculpado para sujeción a proceso. La asimilación del auto de sujeción a proceso al auto de formal prisión se introdujo como resultado de una interpretación jurisdiccional.

De acuerdo con la propuesta aquí formulada, la persona que es vinculada a un proceso puede conocer los medios probatorios que Ministerio Público considera que le incriminan para preparar adecuadamente su defensa ante un juez y, al mismo tiempo, tiene la garantía que toda medida cautelar será decretada y controlada también por un juez.

De esta forma, la vinculación a proceso permite que el costo del acceso a la jurisdicción no sea la prisión preventiva: al disminuirse las exigencias probatorias para dar intervención al juez, se facilita la investigación y se permite que el imputado haga valer sus derechos ya no ante su acusador, sino en la sede adecuada, con la imparcialidad necesaria que sólo puede garantizarse por un juez ajeno a los intereses procesales de la acusación.

Por su parte, el Ministerio Público podrá, bajo el nuevo sistema propuesto, hacer acopio de medios probatorios aun cuando ya haya intervenido la jurisdicción y, en su caso, solicitar la apertura del juicio sin necesidad de acreditar de antemano -por sí y ante sí, como sucede en la actualidad- la probable responsabilidad del inculpado. La exigencia de un estándar probatorio tan alto como se exige actualmente para apenas dar inicio al proceso, ha sido, paradójicamente, tanto fuente de impunidad como de abusos.

Lo propuesto en este sentido es acorde con las reformas consolidadas en países como Costa Rica y Chile, en los que ya no exista un auto formal de procesamiento.

Sólo cuando sea necesario decretar la medida cautelar extrema -la prisión preventiva- se requerirá que el Ministerio Público pruebe, ante la autoridad judicial, la existencia del cuerpo del delito y de la presunta responsabilidad del inculpado. Esta exigencia es una protección que debe permanecer, pero sólo cuando se trata de justificar una medida tan intrusiva como la prisión preventiva.

Artículo 20

El artículo 20 constitucional debe ser completamente modificado para incorporar en la Constitución las bases del debido proceso legal y el mandato claro para crear juicios orales en México, tanto en el ámbito federal como local. Para tal efecto se propone un primer párrafo en el que se caracteriza al proceso penal como acusatorio, adversarial y oral, y se enuncian los principios básicos que deben regir en la materia: publicidad, contradicción, concentración, continuidad e inmediación. No se considera prudente ni apropiado que la Constitución explique los alcances de cada uno de estos principios. Para que no existan dudas sobre su significado se propone en uno de los artículos transitorios del presente proyecto de reforma, que el Congreso de la Unión emita en un plazo máximo de un año la "Ley del Debido Proceso Legal", en la cual se detallarán éstos y otros conceptos incluidos en el artículo 20. De esta manera se respeta la idea de que la Constitución debe contener solamente las líneas maestras que rigen al Estado, las determinaciones más importantes para una sociedad, sin convertirse en un diccionario de términos jurídicos o en una norma de carácter reglamentario.

Luego del párrafo mencionado en el que se explicitan los principios generales, se propone la inclusión de diversas fracciones en las que se enumeran los derechos de las personas vinculadas a un proceso penal y los derechos de las víctimas u ofendidos por la comisión de un delito.

Derechos de las personas inculpadas

La primera fracción se refiere a la presunción de inocencia, que es un principio universalmente aceptado. Dicha presunción debe valer a lo largo de todo el proceso penal. El legislador estará habilitado, en caso de que se apruebe la reforma que se está proponiendo, para determinar la manera concreta en que tal principio se plasmará en cada etapa procesal. La presunción de inocencia está prevista en distintos textos internacionales, entre los que se pueden citar la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, cuyo artículo 11 dispone en su párrafo primero que "Toda persona acusada de un delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se pruebe su culpabilidad, conforme a la ley y en juicio público en el que se le hayan asegurado todas las garantías necesarias para su defensa". En el mismo sentido, el artículo 14.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos establece que "Toda persona acusada de un delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a la ley".

Consecuentemente, en esta misma fracción se propone delimitar el uso de la prisión preventiva de acuerdo con lo que ordenan distintos tratados internacionales, según los cuales la privación de la libertad de manera cautelar solamente puede llevarse a cabo de forma excepcional; es decir, la regla general debe ser que una persona permanece libre durante el proceso hasta en tanto no se emita una sentencia condenatoria en su contra, mientras que la excepción - cuando concurran causas muy graves a juicio del juez competente- debe ser la prisión preventiva. La redacción que se propone permite al Estado mexicano cumplir con las obligaciones que le señala el artículo 9.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de la ONU.

En México la utilización de la prisión preventiva ha sido excesiva. Actualmente tenemos, según datos recopilados por el reconocido especialista Guillermo Zepeda Lecuona, que el 42% de las personas que se encuentran en nuestras cárceles y reclusorios no han recibido una condena firme que los declare culpables de haber cometido algún delito; es decir, 90 mil de las 210 mil personas privadas de la libertad en México se encuentran en régimen de prisión preventiva. Esto propicia, entre otros efectos negativos, que el sistema penitenciario mexicano opere, en promedio, al 130% de su capacidad, lo que impide a los reclusos llevar una vida digna.

Aparte del significado que el uso indiscriminado de la prisión preventiva tiene en relación con la presunción de inocencia, hay que añadir consideraciones de carácter económico para demostrar la necesidad de que su uso se limite. Según datos del especialista citado, cada preso en México tiene un costo directo de 130 pesos diarios, lo que implica un gasto de 27 millones de pesos cada día y más de 800 millones al mes. Se trata de cantidades considerables que podrían ser perfectamente dedicadas a otros fines si la población penitenciaria se limitara a aquellas personas que han recibido una sentencia condenatoria o a aquellas que, estando vinculadas a un proceso penal, presentan un riesgo objetivo de fuga o de entorpecimiento del desarrollo del juicio. De esta manera se podría salvaguardar su presunción de inocencia y el Estado mexicano se ahorraría cuantiosos recursos económicos.

Igualmente, en la fracción I se propone un límite a la duración de la prisión preventiva. Incluso cuando existan causas que justifiquen su entrada en prisión, una persona sujeta a proceso penal no tiene por qué pagar las consecuencias de un sistema de justicia que a veces requiere de largo tiempo para poder desahogar todas sus etapas (en ocasiones la extensión del proceso penal se debe a las estrategias litigiosas de los defensores del imputado). Se considera adecuado que después de dos años en prisión preventiva sin haber recibido una sentencia condenatoria, la persona en cuestión sea puesta en libertad y permanezca vinculada al proceso hasta en tanto se resuelva su caso. Esto no impide que el legislador pueda ordenar que la autoridad judicial revise, con la temporalidad que se considere oportuna, si subsisten las razones que se tuvieron para decretar el ingreso de una persona en prisión preventiva.

Finalmente, la fracción I del artículo 20 de esta propuesta de iniciativa recoge un principio que ya está previsto actualmente: el tiempo que una persona pasa detenida o en régimen de prisión preventiva debe ser computado para efecto de determinar el momento en que se ha dado cumplimiento a una sentencia condenatoria. De esta manera, al tiempo de condena establecido por la autoridad judicial se le deberá restar el que ya se haya cumplido bajo las dos modalidades señaladas.

Uno de los principales derechos de toda persona detenida consiste en poder guardar silencio. En otras palabras: nadie puede ser obligado a declarar. Este es el principio que se propone recoger en la fracción II del artículo 20. Se añade la precisión de que el silencio del detenido no podrá tener relevancia en la sentencia que se le pudiera llegar a dictar, puesto que el ejercicio de un derecho no debe acarrear un perjuicio para su titular. Una sentencia condenatoria deberá basarse en elementos distintos al silencio del procesado.

La fracción III, corresponde en su contenido sustancial a la correlativa del precepto vigente.

La lógica de los juicios orales supone que las actuaciones que determinan el sentido de una sentencia sean realizadas ante el juez de la causa, a la vista de todas las partes interesadas. Por eso es que se propone incorporar como fracción IV del artículo 20 la obligación de rendir y desahogar todas las pruebas ante el juez.

Se establece además expresamente la prohibición de que una persona rinda prueba confesional ante el Ministerio Público, con la finalidad de evitar abusos o presiones sobre su persona. La confesión del acusado ha sido una de las bases fundamentales del proceso penal pre-moderno. Por el contrario, en los Estados constitucionales la posibilidad de fundar una sentencia condenatoria sobre la base (única o esencial) de la confesión es prácticamente nula. En un sistema penal garantista, la confesión es vista más que como un arma de la acusación, como un medio de defensa del procesado que le permite refutar la acusación y argumentar lo necesario para mantener su presunción de inocencia. Por eso es que no debe ser rendida más que ante una autoridad judicial, a la vista de todos.

En la fracción IV se propone también incorporar el conocido principio de la nulidad de la prueba ilícita. Tal principio consiste en impedir que una prueba obtenida ilícitamente sea presentada en juicio y tomada en cuenta en la sentencia. Se trata de un principio reconocido en un número importante de legislaciones de otros países; su propósito es evitar que una violación legal para obtener una prueba pueda tener como resultado mediato la condena de una persona. Este principio es especialmente importante para evitar la tentación de que las autoridades policíacas y ministeriales "presionen" a las personas detenidas, las arresten sin tener una orden judicial, intervengan sus comunicaciones o entren en sus domicilios fuera de los supuestos constitucionalmente previstos.

La fracción V de la propuesta coincide con la norma vigente.

La regla general en los juicios orales es que todas las pruebas se rindan en público, aunque se autoriza al legislador para que determine si en ciertos supuestos concurren circunstancias tales que hagan necesario guardar cierta reserva. La publicidad del proceso está ordenada por el artículo 8.5 de la Convención Americana de Derechos Humanos.

También responde a la lógica de los juicios orales el contenido de la fracción VI que se está proponiendo: el juez debe estar presente en todas las audiencias, de forma que pueda tomar conocimiento directo de lo que aporten las partes y de esa manera se allegue los elementos necesarios para emitir su sentencia. La ausencia del juez debe dar lugar a la nulidad de lo actuado en ellas, pues de lo contrario podrían llegar a existir juzgadores que se prestasen a la simulación, como sucede actualmente.

Los modernos aparatos de impartición de justicia se ven sometidos a una enorme presión por el alto número de casos que deben resolver. Abrir un proceso en contra de una persona conlleva importantes gastos públicos, en términos de dedicación de recursos humanos y materiales. El proceso no es la única solución para los problemas jurídicos que se pueden presentar en un país y no lo es tampoco para aquellos problemas que tienen una proyección penal. Por eso es que se debe permitir e incentivar el uso de medidas alternativas al proceso, tal como se recoge en la fracción VI del artículo 20 que se está proponiendo. Las medidas alternas, desde luego, no pueden darse al margen del criterio de la víctima o sin determinar en todo caso la reparación del daño, si es que el tipo de conducta presuntamente delictiva lo permite. Las medidas alternas pueden darse antes de iniciado el juicio, pero durante el desarrollo de éste también puede acudirse a mecanismos para su terminación anticipada, de acuerdo a lo que disponga el legislador.

La fracción VII de este artículo no es modificada en la propuesta.

Al privar de su libertad a una persona se le causan importantes perjuicios. Se trata de perjuicios que se proyectan no solamente sobre su derecho a la libertad de tránsito, sino también sobre su entorno laboral, familiar y económico. Cuando esto acontece como resultado de una sentencia condenatoria firme es legítimo y encuentra plena justificación. Pero cuando una persona pierde su libertad por un error judicial, se está cometiendo una injusticia. Para reparar el daño sufrido no basta una simple disculpa de la autoridad responsable. Las normas internacionales exigen que se indemnice a la persona afectada, de modo que tenga un elemento económico básico para rehacer su existencia. La obligación de indemnizar a las víctimas de detenciones arbitrarias tiene fundamento en diversas normas del derecho internacional de los derechos humanos. Por ejemplo en el artículo 9, párrafo 5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos que dispone: "Toda persona que haya sido ilegalmente detenida o presa, tendrá el derecho efectivo a obtener reparación". Con el texto que se propone para la fracción VIII del artículo 20 el Estado mexicano estaría dando cumplimiento a lo que le ordena este tratado internacional.

En la fracción IX se establece la obligación de poner en conocimiento de toda persona detenida sus derechos básicos. Dicha comunicación deberá realizarse de forma breve y sencilla. Se trata de una práctica que existe en muchos países y que en México sería muy útil en la medida en que las personas conocen escasamente sus derechos. La lectura de los derechos de las personas detenidas cobra todo su sentido cuando se toman en cuenta los siguientes datos, obtenidos de una encuesta del CIDE practicada a población penitenciaria y de trabajos publicados por Guillermo Zepeda Lecuona: el 71% de los detenidos en el Distrito Federal no tuvo asistencia de abogado mientras estuvieron privados de su libertad ante el Ministerio Público; del 30% que sí tuvo asistencia de abogado, la gran mayoría (70%) no pudo hablar con él a solas. Ya ante el juez que conoció de la acusación en su contra, el 60% de los detenidos no fueron informados de que tenían derecho a no declarar. Durante su declaración preparatoria ante la autoridad judicial uno de cada cuatro detenidos no estuvo asistido de abogado. El 80% de los detenidos nunca habló con el juez que lo condenó; el juzgador no estuvo presente durante la declaración del detenido (ya en sede judicial) en el 71% de casos. Estos datos también nos alertan sobre la pertinencia de incorporar los contenidos de algunas de las fracciones explicadas con anterioridad.

Esta misma fracción IX de la presente propuesta de iniciativa contiene uno de los aspectos prácticos más importantes de todo proceso penal: el derecho a la defensa, es decir, el derecho que tiene toda persona a ser asistido por un especialista en derecho que se encargue de defenderlo ante la autoridad ministerial y ante la judicial. La regulación actual permite que la defensa se lleve a cabo por alguna "persona de confianza" del imputado. Esto ha dado lugar a la presencia de personas que no tienen una adecuada preparación y que suponen un riesgo para el procesado. Una buena defensa en materia penal exige de quien la lleva a cabo conocimientos técnicos mínimos, por lo que debe estar a cargo solamente de profesionales capacitados para ello. Si una persona no tiene los medios o el dinero para pagar un abogado particular, el Estado asumirá su defensa, pues nadie debe verse privado de la asistencia jurídica necesaria para enfrentar una acusación de carácter penal. La defensoría pública llevada a cabo por los abogados que el Estado designe es una institución consolidada en México y debe seguir manteniéndose.

La fracción X propuesta corresponde a la actual.

Derechos de las víctimas

El proceso penal tiene un doble objetivo: sancionar a quienes han infringido la legislación en la materia, por un lado, pero también dejar a salvo los derechos de las víctimas u ofendidos por el delito, por otro. En consecuencia, las constituciones deben prever, junto a los derechos de las personas sometidas a juicio, los derechos que les asisten a las víctimas.

En este sentido, a partir de la adición que se realizara en el año 2000 al apartado B del artículo 20 constitucional, la propuesta introduce algunos elementos para garantizar de mejor manera los derechos de las víctimas. Para ello, se dejan intocadas las tres primeras fracciones, mientras que en la IV, relativa a la reparación del daño se establece la obligación para que los distintos gobiernos, en el ámbito de su competencia penal, establezcan un fondo económico destinado al apoyo de las víctimas y a la reparación del daño.

Por su parte, la fracción V dispone que ninguna víctima será obligada a carearse con su victimario; de esta manera se aumenta la protección de las víctimas y se evita que a través de la diligencia de careo se les pueda presionar por parte del 14 procesado o de sus familiares. Ahora bien, esta disposición no impide que sea la víctima la que decida solicitar el careo, si es que el legislador permite dicha posibilidad. En cualquier caso debe quedar claro que no es una "obligación" de la víctima carearse con el procesado. Esta disposición es aplicable a los adolescentes por mayoría de razón. Sin embargo, ya no se hace referencia a los mismos en este precepto en atención a la adición al artículo 18 constitucional, de diciembre de 2005, que establece un sistema integral de justicia en la materia para los adolescentes.

La propuesta para derogar el último párrafo del Apartado A de este artículo, que establece que diversas garantías del procesado, las previstas en las actuales fracciones I, II, V, VII y IX, serán aplicables durante la averiguación obedece a que, bajo el modelo propuesto, la averiguación previa deja de tener un carácter pseudo-judicial, donde se desahogan y valoran medios de prueba, para limitarse a ser una fase de investigación preliminar a cargo del Ministerio Público, al que le compete únicamente "buscar y presentar las pruebas", tal y como lo establece el actual Apartado A del artículo 102 constitucional.

En consecuencia, no hay lugar a regular garantías procesales, donde ya no habrá actos propiamente procesales. Ubicar las garantías donde no hay condiciones para ejercerlas, como ocurre en la actualidad, es un falso garantismo.

Por su parte, el derecho establecido en la parte de la actual fracción IX para que la persona sea informada de sus derechos "desde el inicio de su proceso", se regula de mejor manera en la fracción equivalente de esta propuesta, al reconocerse tal derecho "Tan pronto como sea detenida (la persona)."

Artículo 21

Un protagonista importante del proceso penal mexicano es el Ministerio Público. Su papel al investigar la posible comisión de un delito, al ejercer la acción penal y al velar por el interés de la legalidad dentro del proceso lo convierten en una pieza clave de cualquier diseño institucional. Así ha sido en el pasado y así debe seguir siendo en el futuro. El Ministerio Público se ha tenido que enfrentar como institución a retos de complejidad creciente, que han ido minando su actuación. Es momento de revalorar su papel como titular único de la acción penal y como órgano acusador dentro del correspondiente proceso.

Se puede convenir en que es al Ministerio Público a quien le debe seguir correspondiendo desarrollar la investigación de los delitos y ejercer la acción penal. Ahora bien, estas tareas ministeriales no suponen necesariamente un impedimento para que los particulares sean copartícipes, cumpliendo con los requisitos que establezca la ley, en el buen desarrollo de la justicia penal. Los particulares deben tener el derecho para ejercer directamente la acción penal.

Por lo anterior es que se proponen ciertos ajustes al primer párrafo del artículo 21 constitucional, de manera que se subraye que el Ministerio Público tiene la obligación de investigar la comisión de delitos y de ejercer la acción penal cuando considere que hay elementos suficientes para hacerlo. También se propone dotar a los particulares de la facultad para ejercer directamente la acción penal. Sobre este punto conviene recordar la opinión favorable que ha expresado uno de los mayores expertos en México en el tema del Ministerio Público, el doctor Sergio García Ramírez. Para el investigador universitario y actual Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ha llegado el momento en la historia del Ministerio Público para dejar atrás el monopolio de la acción penal que hasta ahora ha tenido; sus palabras son las siguientes:

¿Por qué no abrir el espacio para que el particular pueda, en determinadas hipótesis, constituirse en actor penal?... Si alguna vez pareció... necesario que el ofendido... quedase al margen de la acción penal, propiamente, tal vez ahora lo sea de que la reasuma y esgrima directamente ante el órgano jurisdiccional en asuntos de preponderante interés privado... Sería privatización, sí, pero sana y oportuna privatización. Por lo demás, tampoco se trataría de dejar al indiciado a merced del poderoso -es decir, agobiado por su propia debilidad, su temor, su ignorancia, su desvalimiento-; se podría generar un sistema de acción subsidiaria y necesaria a cargo del Ministerio Público...

Con estas ideas se concuerda plenamente en el presente anteproyecto y, en consecuencia, así se propone que quede establecido en el párrafo primero del artículo 21 constitucional. En el caso de que la acción penal sea ejercida por un particular, durante el proceso correspondiente también podrá intervenir el Ministerio Público, con los alcances y facultades que determine la ley.

Cuando el Estado se enfrenta con procesos delictivos de gran escala, como puede ser el caso de la delincuencia organizada, debe contar con los medios apropiados para hacerles frente. Uno de esos medios, muy conocido en otros países, es el principio de oportunidad, de acuerdo con el cual las autoridades ministeriales y judiciales pueden ejercer la acción y determinar la sujeción a proceso de acuerdo con criterios de eficacia y eficiencia en el combate al delito y la administración de la justicia penal. El principio de oportunidad, que se propone que sea recogido en el segundo párrafo del artículo 21 constitucional, permite que las autoridades no persigan a un presunto delincuente si decide cooperar con la justicia y suministrar elementos para poder someter a proceso a sus cómplices o a los más altos responsables de una organización criminal. Es importante señalar, sin embargo, que la definición de la manera en que este principio podrá ser aplicado estará a cargo del legislador. No se trata de permitir un ejercicio arbitrario de la acción penal o de la administración de justicia en esta materia, sino de abrir una ventana para que el Estado combata con más y mejores elementos las conductas que lastiman seriamente a la sociedad y que, por su alto grado de sofisticación, ameritan contar con recursos que se han probado eficaces en otras latitudes y que no vulneran los derechos fundamentales de nadie.

Aprovechando la modificación al artículo 21 se pone en un párrafo aparte y se mejora la redacción de las normas referidas a los "reglamentos gubernativos y de policía" y, en cuanto a las sanciones que pueden contener; se extiende la limitante temporal del arresto hasta por 36 horas a las sanciones disciplinarias y penitenciarias en congruencia con el principio de proporcionalidad adoptado; y se agrega el trabajo en favor de la comunidad.

Artículos transitorios

La clave para que una reforma como la que se propone tenga éxito reside muchas veces en el proceso de implementación, es decir, en su puesta en práctica. Para poder guiar ese proceso complejo en la dirección correcta, la propuesta de iniciativa incorpora cinco artículos transitorios. El primero señala simplemente la entrada en vigor al día siguiente de su publicación, tal como suele hacerse en este tipo de reformas.

El segundo transitorio da un plazo de "hasta" cinco años -se trata, por tanto, de un plazo máximo- para que tanto la Federación como las entidades federativas puedan realizar las adecuaciones necesarias para la celebración de juicios conforme al nuevo modelo señalado en el artículo 20. Las adecuaciones pueden ser de diversa índole: de infraestructura, de capacitación, de cambios normativos, etcétera.

Durante esos cinco años será importante, si se quiere que la reforma tenga éxito, que se le destinen recursos a los órganos encargados de llevar a cabo las nuevas tareas que la Constitución señala. Para tal efecto, el artículo tercero transitorio establece la obligación del Congreso de la Unión y de las legislaturas locales de dotarlos de recursos suficientes desde el primer año presupuestario siguiente a la publicación del decreto de reforma. De esta manera se podrá contar con un plazo razonable y con los recursos necesarios para ir proyectando la reforma, o incluso para que comience a caminar en los casos en que ya se cuente con los medios que se consideren suficientes.

Debemos reconocer que estamos proponiendo un cambio de paradigma importante y que, en esa virtud, se requerirá de algo más que meras adecuaciones cosméticas. Estamos ante la posibilidad de realizar una reforma de fondo a nuestro sistema de procuración e impartición de justicia penal. Es por ello que se ha considerado importante acompañar la reforma con las disposiciones del artículo transitorio cuarto, que prevé un mecanismo específico de apoyo e impulso a la 18 misma. El mencionado artículo transitorio propone la creación de una oficina dependiente directamente de la Presidencia de la República, que se encargue de acompañar el proceso de puesta en práctica del nuevo modelo de juicios orales, del debido proceso legal y de las medidas alternativas al juicio. Su creación se justifica en virtud de la complejidad del proceso de puesta en práctica y por la novedad del tema. Debe tener una duración temporal, no menor a tres años, para que no se convierta en una carga permanente para el presupuesto federal. Se establece también que su titular deberá rendir periódicamente un informe público en el que se señalen los avances obtenidos y los obstáculos subsistentes. Puesto que la creación de los juicios orales figuró en las propuestas de campaña de varios partidos políticos, se ha considerado que la oficina señalada debe acordar directamente con el Presidente de la República, pues de esa manera podrá contar con el respaldo político necesario para realizar su tarea.

El transitorio quinto establece la obligación del Congreso de la Unión de emitir una "Ley del debido Proceso Legal" para que, con carácter general, explique y detalle los principios del nuevo modelo de proceso penal. Esta ley, por ser general, será de observancia obligatoria tanto para la Federación como para las entidades federativas. Se tratará de una ley cuyo contenido abarcará solamente cuestiones sustantivas, pero que no podrá modificar el sistema de distribución competencial que existe en la actualidad entre los distintos niveles de gobierno. Será, en este sentido, una ley plenamente respetuosa del sistema federal que prevalece en México. La ley tiene una función pedagógica y explicativa que permita evitar confusiones como las que se han producido a partir de otras reformas constitucionales recientes.

Por todo lo anterior, se expide el siguiente

Decreto

Único. Se modifican los artículos 14, 16, 17, 18, 19, 20 y 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para quedar como sigue:

Artículo 14. A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna.

Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las Leyes expedidas con anterioridad al hecho.

En los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía, y aún por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trata.

La determinación de las penas será proporcional a los delitos que sancionen. Las leyes penales sólo sancionarán conductas delictivas que afecten derechos individuales o colectivos.

En los juicios del orden civil, la sentencia definitiva deberá ser conforme a la letra o a la interpretación jurídica de la ley, y a falta de ésta se fundará en los principios generales del derecho.

Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal de procedimiento.

No podrá librarse orden de aprehensión sino por la autoridad judicial y sin que preceda denuncia o querella de un hecho que la ley señale como delito, sancionado cuando menos con pena privativa de libertad y existan datos que acrediten el cuerpo del delito y que hagan probable la responsabilidad del indiciado.

La autoridad que ejecute una orden judicial de aprehensión, deberá poner al inculpado a disposición del juez, sin dilación alguna y bajo su más estricta responsabilidad. La contravención a lo anterior será sancionada por la ley penal.

En los casos de delito flagrante, cualquier persona puede detener al indiciado poniéndolo sin demora a disposición de la autoridad inmediata y ésta, con la misma prontitud, a la del Ministerio Público.

Sólo en casos urgentes, cuando se trate de delito grave así calificado por la ley y ante el riesgo fundado de que el indiciado pueda sustraerse a la acción de la justicia, siempre y cuando no se pueda ocurrir ante la autoridad judicial por razón de la hora, lugar o circunstancia, el Ministerio Público podrá, bajo su responsabilidad, ordenar su detención, fundando y expresando los indicios que motiven su proceder.

En casos de urgencia o flagrancia, el juez que reciba la consignación del detenido deberá inmediatamente ratificar la detención o decretar la libertad con las reservas de ley.

En caso de que una detención sea realizada en alguno de los supuestos contenidos en los párrafos anteriores, la persona detenida quedará de inmediato bajo la responsabilidad de una autoridad judicial, la cual verificará que la detención se haya realizado conforme a las disposiciones constitucionales y, de ser así, le dará un plazo de hasta cuarenta y ocho horas al Ministerio Público para que justifique su sujeción a proceso. Durante este plazo el juez, a solicitud del Ministerio Público o del ofendido, puede tomar las medidas cautelares que considere apropiadas. En caso de que la detención haya sido ilegal o si transcurre el plazo señalado sin que se haya ejercido la acción penal por algún sujeto legitimado, el juez pondrá en completa libertad al detenido.

Además de los derechos que le reconoce el artículo 20 de esta Constitución, Toda persona detenida tiene en cualquier momento el derecho de comunicarse con su abogado. La ley determinará los términos y condiciones para las demás comunicaciones dentro de cualquier dependencia policíaca, judicial y penitenciaria.

En toda orden de cateo, que sólo la autoridad judicial podrá expedir [...]

(Continúa el artículo en su redacción vigente)

Artículo 17. Ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho.

Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales.

Las leyes federales y locales establecerán los medios necesarios para que se garantice la independencia de los tribunales y la plena ejecución de sus resoluciones.

Nadie puede ser aprisionado por deudas de carácter puramente civil.

En los asuntos del orden penal se admitirán soluciones alternativas en las que siempre se asegure la reparación del daño generado a la víctima, si ello fuera posible y necesario, conforme lo determine la ley. Toda medida alternativa al juicio estará sujeta a supervisión judicial y deberá contar con el consentimiento previo y expreso del ofendido por lo que hace a la reparación del daño.

Artículo 18. Sólo por delito que merezca pena corporal habrá lugar a prisión preventiva. El sitio de ésta será distinto del que se destinare para la extinción de las penas y estarán completamente separados. En ningún caso se impondrá la prisión preventiva tratándose de delitos en los que se admita la posibilidad de sustituir la pena de prisión por una distinta.

Los gobiernos de la federación y de los estados organizarán el sistema penal, en sus respectivas jurisdicciones [...] (Continúa el resto del artículo en su versión actual).

Artículo 19. Ninguna detención ante autoridad judicial podrá exceder del plazo de setenta y dos horas, a partir de que el indiciado sea puesto a su disposición, sin que se justifique con un auto de formal prisión en el que se expresarán: el delito que se impute al acusado; el lugar, tiempo y circunstancias de ejecución, así como los datos que arroje la averiguación previa, los que deberán ser bastantes para comprobar el cuerpo del delito y hacer probable la responsabilidad del indiciado.

Este plazo podrá prorrogarse únicamente a petición del indiciado, en la forma que señale la ley. La prolongación de la detención en su perjuicio será sancionada por la ley penal. La autoridad responsable del establecimiento en el que se encuentre internado el indiciado, que dentro del plazo antes señalado no reciba copia autorizada del auto de formal prisión o de la solicitud de prórroga, deberá llamar la atención del juez sobre dicho particular en el acto mismo de concluir el plazo y, si no recibe la constancia mencionada dentro de las tres horas siguientes, pondrá al indiciado en libertad.

Todo proceso se seguirá forzosamente por el delito o delitos señalados en el auto de formal prisión o de vinculación a proceso. Si en la secuela de un proceso apareciere que se ha cometido un delito distinto del que se persigue, deberá ser objeto de averiguación separada, sin perjuicio de que después pueda decretarse la acumulación, si fuere conducente.

Para dictar el auto de vinculación a proceso sólo se requerirá acreditar la probable existencia de un hecho punible.

Todo mal tratamiento en la aprehensión o en las prisiones, toda molestia que se infiera sin motivo legal; toda gabela o contribución, en las cárceles, son abusos que serán corregidos por las leyes y reprimidos por las autoridades.

Artículo 20. El proceso penal será de tipo acusatorio, adversarial y oral; se regirá por los principios de publicidad, contradicción, concentración, continuidad e inmediación, a fin de garantizar los siguientes derechos:

A. De toda persona imputada:

I. A ser considerado y tratado como inocente en todas las etapas del proceso. La prisión preventiva sólo podrá decretarse excepcionalmente, cuando a juicio del juez o Tribunal de la causa exista riesgo fundado de fuga, de obstrucción al desarrollo de proceso o de que el imputado cometa un delito.

La prisión preventiva no podrá exceder del tiempo que como máximo fije la ley al delito que motivare el proceso y, en ningún caso, podrá superar el plazo de dos años. Si cumplido ese plazo no existe una sentencia condenatoria, el procesado será puesto en libertad de inmediato mientras se sigue tramitando el juicio.

En toda pena de prisión que imponga una sentencia, se computará el tiempo de la detención.

II. A guardar silencio. El silencio del imputado no puede servir de base para ninguna condena ni puede el juez utilizarlo en el razonamiento de sus determinaciones.

III. A que se le informe, en el momento de su consignación a la justicia, el nombre de su acusador y la naturaleza y causa de la imputación para que esté en posibilidad de conocer el hecho punible de que se le acusa y preparar su defensa.

IV. A que ninguna prueba tenga valor para fundar la sentencia impuesta, si no fue rendida y desahogada ante juez competente. Queda prohibida la confesión ante el Ministerio Público.

Cualquier prueba obtenida con violación de las normas constitucionales que establecen derechos fundamentales que sea presentada ante un juez será nula.

V. A que se le reciban los testigos y demás pruebas que ofrezca. Para ello, se le, concederá el tiempo que la ley estime necesario al efecto y se le auxiliará para obtener la comparecencia de las personas cuyo testimonio solicite, siempre que se encuentren en el lugar del proceso.

VI. A ser juzgado en audiencia pública por un juez o Tribunal. La publicidad podrá limitarse en los casos que determine la ley. La ausencia de los jueces en las audiencias invalidará lo actuado en ellas. Una vez iniciado el proceso penal se podrá decretar su terminación anticipada en los supuestos y bajo las modalidades que determine la ley.

VII. A que le sean facilitados todos los datos que solicite para su defensa y que consten en el proceso.

VIII. A ser indemnizado con cargo al Estado cuando hubiese sido privado de la libertad, en forma preventiva o derivada de una sentencia y, con posterioridad la privación se repute indebida. El afectado podrá solicitar dicha indemnización por una vía jurisdiccional preferente y sumaria;

IX. A que, tan pronto como sea detenida por una autoridad, o sea puesta bajo la responsabilidad de la misma se le comuniquen, de forma comprensible y breve, los derechos que le asisten. El juez que conozca de la causa deberá verificar que se haya cumplido este derecho. Toda persona señalada como posible autora de un delito tiene derecho a una defensa técnica por abogado, incluso desde el momento mismo de su detención. Si no cuenta con un defensor el Estado le designará un abogado; y,

X. A que en ningún caso se prolongue la prisión o detención, por falta de pago de honorarios de defensores o por cualquiera otra prestación de dinero, por causa de responsabilidad civil o algún otro motivo análogo.

B. De toda víctima u ofendido:

I. A recibir asesoría jurídica; ser informado de los derechos que en su favor establece la Constitución y, cuando lo solicite, ser informado del desarrollo del procedimiento penal;

II. A coadyuvar con el Ministerio Público; a que se le reciban todos los datos o elementos de prueba con los que cuente, tanto en la averiguación previa como en el proceso, y a que se desahoguen las diligencias correspondientes.

Cuando el Ministerio Público considere que no es necesario el desahogo de la diligencia, deberá fundar y motivar su negativa;

III. A recibir, desde la comisión del delito, atención médica y psicológica de urgencia;

IV. A que se le repare el daño. En los casos en que sea procedente, el Ministerio Público estará obligado a solicitar la reparación del daño y el juzgador no podrá absolver al sentenciado de dicha reparación si ha emitido una sentencia condenatoria. El gobierno federal, los gobiernos de las entidades federativas y del Distrito Federal establecerán, en el ámbito de sus competencias, un fondo económico destinado al apoyo de las víctimas y a la reparación del daño.

La ley fijará procedimientos ágiles para ejecutar las sentencias en materia de reparación del daño;

V. A no ser obligado a carearse con la persona procesada, y

VI. A solicitar las medidas y providencias que prevea la ley para su seguridad y auxilio.

Artículo 21. La imposición de las penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial. La investigación y persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público, el cual se auxiliará con una policía que estará bajo su autoridad y mando inmediato. Los particulares o los agentes de autoridad que representen a los órganos públicos pueden ejercer la acción penal, cumpliendo con los requisitos que señale la ley; en los casos en que un delito se deba perseguir por querella de los directamente afectados, solamente éstos o el Ministerio Público podrán ejercer la acción penal. No será necesaria la querella para los delitos cometidos por funcionarios públicos en el ejercicio del cargo o con ocasión del mismo, o para aquellos que afecten al interés general, en cuyo caso cualquier persona puede iniciar la acción penal ante la autoridad judicial.

En todos los procesos penales el Ministerio Público tendrá la intervención que determine la ley, con independencia de si ha ejercido o no directamente la acción penal. El Ministerio Público podrá considerar criterios de oportunidad para el ejercicio de la acción penal y la apertura de un juicio. La ley fijará los supuestos y condiciones para la aplicación de estos criterios que no procederán cuando el delito lesione intereses públicos fundamentales.

Compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones previstas en los reglamentos gubernativos, disciplinarios y penitenciarios, las cuales solamente podrán consistir en multa, arresto o aislamiento temporal hasta por 36 horas o en trabajo a favor de la comunidad. La multa y el trabajo a favor de la comunidad serán permutables por el arresto en caso de que el infractor no quiera cumplir con la sanción impuesta.

Si el infractor fuese jornalero, obrero o trabajador, no podrá ser sancionado con multa mayor del importe de su jornal o salario de un día. (Continúa el resto del artículo en su versión actual).

Transitorios

Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación.

Segundo. La Federación y las entidades federativas tienen un plazo de hasta cinco años para realizar de manera gradual, coordinada y eficaz las adecuaciones necesarias para la celebración de juicios conforme a las bases señaladas en el artículo 20 constitucional.

Tercero. El Congreso de la Unión y las legislaturas de los Estados deberán destinar los recursos necesarios para la construcción y operación de las infraestructuras, y para la capacitación judicial que resulten necesarias para la aplicación del presente decreto. Las determinaciones presupuéstales deberán señalarse en el presupuesto inmediato siguiente a la entrada en vigor del mismo y en los sucesivos.

Cuarto. La Presidencia de la República tendrá a su cargo una oficina dedicada a dar impulso, asesoría, capacitación y divulgación del sistema de juicios orales, del debido proceso legal y de los medios alternativos de solución de controversias a los que se refiere este decreto, para lo cual el Congreso de la Unión le dedicará la provisión presupuestal correspondiente al aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación mencionado en el artículo transitorio anterior. Esta oficina será de carácter temporal. La conclusión de sus funciones será determinada por el Presidente de la República, pero en ningún caso se realizará antes de tres años, contados a partir de la entrada en vigor del presente decreto. El titular de la oficina deberá presentar periódicamente un informe público en el que dará cuenta de los avances realizados y de las tareas pendientes.

Quinto. El Congreso de la Unión deberá dictar en el plazo máximo de un año, contado a partir de la entrada en vigor del presente decreto, una Ley del Debido Proceso Legal que, con carácter general, precise y detalle las disposiciones del mismo."

Dado en Palacio Legislativo de San Lázaro, a los 19 días del mes de diciembre de 2006

Diputados: Cesar Octavio Camacho Quiroz (rúbrica), Felipe Borrego Estrada (rúbrica), Raymundo Cárdenas Hernández (rúbrica), Faustino Javier Estrada González.

CAMARA DE ORIGEN: DIPUTADOS
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
México, D. F., a 6 de marzo de 2007.
3. INICIATIVA DE DIPUTADO (GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI)


QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, A CARGO DEL DIPUTADO CÉSAR CAMACHO QUIROZ, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI

César Camacho, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 55 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a la consideración de esta soberanía la presente iniciativa con proyecto de decreto, que reforma los artículos 14, 16, 19 y 20 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con base en la siguiente

Exposición de Motivos

La revisión del sistema de justicia en México se presenta actualmente como un reto impostergable. La sociedad mexicana percibe que la lentitud, iniquidad, corrupción e impunidad son el denominador común en la mayoría de los casos cuando las personas intervienen en la sustanciación de un proceso penal.

Lo anterior genera desconfianza en las instituciones y debilita la consolidación de éstas. Es tiempo de abandonar las prácticas arcaicas que incluso están enquistadas en la legislación y migrar a un nuevo sistema que satisfaga la demanda ciudadana.

La modernización de un sistema penal de un Estado social y democrático como el nuestro, que salvaguarde los derechos reconocidos en nuestra Constitución a las víctimas del delito, así como a los acusados de éste y a la ciudadanía en general, es posible a través de un procedimiento acusatorio, adversarial y oral, que sin falsos garantismos cumpla los principios del debido proceso, como el de inmediación, concentración, contradicción, publicidad y continuidad, utilizando como herramienta indispensable la oralidad.

En los meses recientes, diversos actores han mostrado interés en la actualización del sistema de justicia en México, particularmente de la justicia penal. Éste es un reclamo generalizado, que demanda nuestra puntual atención.

Quien promueve se suma a las propuestas que apuntan a la actualización de dicho sistema, particularmente a la atinada propuesta que realizo la Red Nacional a favor de los Juicios Orales y Debido Proceso Legal, mejor conocida como la "Red" que, formada por una serie importante de organizaciones académicas y de la sociedad civil, puso a consideración del Congreso un anteproyecto de reforma constitucional en materia de juicios orales y debido proceso.

Ese esfuerzo invaluable ha sido detonante de la amplia y necesaria discusión sobre este muy importante tema.

En la presente iniciativa se retoman algunos de los planteamientos del anteproyecto de la Red para ser matizados por otras necesidades de regulación. En lo que sigue se hace una explicación de estas propuestas.

Se considera que las expresiones "juicios orales" y "debido proceso" son acertadas, toda vez que el impacto mediático busca un lenguaje sencillo para la sociedad.

Cabe mencionar que la oralidad es una característica que da pauta para la consecución de los principios del debido proceso que redunden en beneficio de la sociedad.

Los beneficios que se ofrecen a los mexicanos no son la oralidad por la oralidad, sino la expectativa de que el sistema de justicia sea más eficaz en la resolución de los conflictos sociales derivados del delito y que dichas soluciones se tomen siempre con la convicción de que se han respetado puntualmente los derechos fundamentales reconocidos a los gobernados en la Constitución, los instrumentos internacionales y en las leyes.

Como puede apreciarse, se trata de lograr dos objetivos básicos: en primer lugar, contar con un diseño normativo capaz de proporcionar a los agentes encargados de hacer cumplir la ley, las herramientas necesarias para perseguir con eficacia el delito, enseguida, hacerlo con las garantías del debido proceso.

Lo que se pretende con la reforma del sistema de justicia es dar soluciones de calidad a los gobernados.

Principios de "lesividad" y "mínima intervención"

Para garantizar un sistema penal democrático es preciso no sólo construir sus alcances sino, también, definir los límites de intervención que un Estado social y democrático debe ofrecer a sus gobernados. En este sentido, coincidimos con la propuesta de la Red que, en materia sustantiva penal, agrega en un párrafo tercero a los principios fundamentales del ius puniendo, como el de "proporcionalidad" y "lesividad".

Adicionalmente, consideramos que se requiere hacer una precisión de los alcances de este último. Esto es, no se trata en modo alguno de prohibir los delitos de peligro abstracto, los cuales ciertamente no lesionan o ponen en peligro de manera directa bienes jurídicos. En este sentido, es correcto continuar criminalizando conductas como el narcotráfico o las que pudieran llegar a lesionar el ambiente, entre otras posibilidades.

Creemos de suma relevancia incluir un tercer principio, que se relaciona directamente con los anteriores: el de "mínima intervención", el cual establece en primer término el carácter subsidiario o ultima ratio, mediante el cual se limita la intervención del derecho penal única y exclusivamente cuando los demás instrumentos o medios han fallado y, por otro lado, su carácter fragmentario, lo que significa que el derecho penal sólo regula los casos en que los bienes jurídicos deben ser protegidos cuando la amenaza o lesión sea relevante o peligrosa.

Posible comisión del hecho delictivo

Se considera que la reforma del artículo 16 que se propone en esta iniciativa enriquece la de la Red y sugiere que, por una parte, se modifique de fondo una noción que reiteradamente ha introducido confusión en el marco del proceso penal mexicano y que lo ha mantenido como un proceso de corte mixto. Se trata de la noción de "cuerpo del delito". Éste es un concepto cuya complejidad y, a veces, confusión han generado no pocos enredos en el ejercicio de funciones de procuración e impartición de justicia. Se trata de una figura jurídica de difícil manejo para muchos abogados e impenetrable para las personas legas.

El texto constitucional alude en dos ocasiones a la noción "cuerpo del delito": la primera de ellas, justamente en el artículo 16; y la segunda, en el 19. Los debates del foro se han concentrado en buena medida en esta noción, la que algunos aceptan con desgano al haber quedado superada la de elementos del tipo penal, la cual fue adoptada por el poder revisor de la Constitución en 1993 y posteriormente abandonada en 1999.

En esta reforma se asume que la noción de cuerpo del delito constituye una exigencia probatoria demasiado alta para el Ministerio Público, sobre todo si se considera que los requerimientos para acreditar su existencia se plantean en fases demasiado tempranas de la investigación de los delitos. Ha sido justamente este estándar el que impide una investigación ministerial ágil, en la que las medidas cautelares adoptadas para la salvaguarda de la materia del proceso sean decretadas con la información suficiente y sin requerir a la autoridad investigadora un cúmulo de pruebas ciertamente excesivas.

En nuestro medio, dichas trabas han propiciado la creación de figuras cuya constitucionalidad es por lo menos cuestionable; es el caso de la figura del arraigo.

La noción cuerpo del delito parte de una epistemología muy ingenua que asume que es posible acreditar plenamente hechos del pasado. Si para la sentencia definitiva es muy complejo referirse a plenitud probatoria, cuanto más lo es para un momento tan inmediato en el proceso.

Diversos teóricos del derecho que se han venido ocupando del tema de la prueba, como Michelle Taruffo, han señalado que la prueba de los hechos en el derecho, igual que lo que ocurre en otras materias como la historia, no puede aspirar a la certidumbre plena.

Como ocurre con cualquier conocimiento de tipo empírico, el que es propio del derecho está inevitablemente confinado a los marcos de la probabilidad. La probabilidad exigida puede ser más o menos grande de acuerdo con el tipo de decisión práctica que deba adoptarse.

Así, para condenar a alguien a una pena es natural que se pida un alto grado de probabilidad; el sistema estadounidense exige, verbigracia, el estándar de la duda razonable; otros, en cambio, utilizan fórmulas como el de la hipótesis más plausible o el de la mejor explicación, entre las muchas posibilidades existentes.

Como quiera que sea los sistemas procesales más avanzados han renunciado ya al estándar de la certeza plena. Si para las decisiones definitivas sobre la responsabilidad esto ha venido ocurriendo, con mayor razón debería operar para decisiones intermedias, provisionales y revisables como es el caso de las órdenes de aprehensión o la decisión de sujetar al inculpado a alguna medida cautelar.

En lugar de exigir la acreditación del cuerpo del delito como requisito previo para librar una orden de aprehensión, se propone sustituir tal noción por la de datos que hagan probables el hecho delictivo y la responsabilidad del indiciado.

Debe tenerse en cuenta que el hecho de que una persona sea aprehendida porque prima facie se ha considerado probable su intervención en un hecho también probable, no necesariamente se traduce -como hasta ahora- en que el imputado vaya a quedar sometido a prisión preventiva.

Como más adelante se detallará, esta reforma implica que el sistema de justicia penal sea siempre pensado desde la libertad del imputado y no desde su encarcelamiento -de ahí que se abandone el sistema de delitos graves para determinar quién es procesado en prisión y quién lo es en libertad-, que es lo que ocurre actualmente.

Teniendo como telón de fondo ese presupuesto, en la presente iniciativa se pretende aligerar los requisitos que el Ministerio Público debe llenar para que le sean obsequiadas las órdenes de aprehensión.

Igualmente, en el párrafo séptimo del artículo 16 constitucional, relativo a la delincuencia organizada, se propone eliminar la prorroga de 96 horas, toda vez que se pretende eliminar criterios de excepción que atentan contra el principio de seguridad jurídica y que, con la nueva sistemática procesal, el Ministerio Público ya no deberá acreditar con un estándar tan exigente los requisitos para consignar ante el juez.

Evidentemente, el estándar probatorio será mucho más alto en el juicio, pero para entonces el Ministerio Público habrá contado con el tiempo necesario para desarrollar una investigación suficientemente exhaustiva y meticulosa que le permita probar la responsabilidad del imputado, en su caso, y derrotar la presunción de inocencia que obra en favor de éste.

Consignar ante un juez será fácil, pero condenar exigirá mucho rigor en la investigación y en el juicio.

Las modificaciones anotadas permitirán conjurar el fantasma del derecho penal de excepción para procesar a la delincuencia organizada, que precisamente ha sido la tendencia de otras iniciativas de reforma constitucional que se han presentado en el pasado.

Con esas herramientas tan simples podrán enfrentarse eficazmente tanto la delincuencia común como la organizada sin necesidad de recurrir a un proceso penal oscuro y antidemocrático.

El régimen para la intervención de comunicaciones privadas en materia de delincuencia organizada permanecerá intacto.

Auto de prisión preventiva

Una reforma de los alcances que hasta ahora se han delineado requiere nuevas denominaciones. Como se indicó más arriba, en nuestro país el sistema procesal penal está pensado desde el encarcelamiento del imputado, desde su inmediata puesta en desventaja. Si se pretende construir un proceso democrático es necesario empezar a hablar y a pensar desde la libertad y desde los derechos. Así pues, en lugar de usar la añeja expresión "auto de formal prisión" para referirnos a la decisión judicial que impone la medida cautelar de prisión preventiva, se propone usar el término "auto de prisión preventiva".

Los requisitos para dictar dicho auto serían los mismos que actualmente existen, excepción hecha de la ya comentada noción de cuerpo del delito. Además, al igual que la propuesta inicial de la Red se exigirían acreditar los mismos presupuestos que para la necesidad de cautela, es decir, el peligro de fuga, la obstrucción al curso del proceso y la probabilidad de que el imputado afecte a terceros o a la sociedad cometiendo delitos. Al igual que para el caso del artículo 16, la noción cuerpo del delito sería sustituida por "los datos que... deberán ser bastantes para estimar como probables la existencia de un hecho delictivo y la responsabilidad del indiciado".

Además de lo ya expuesto sobre el cambio de noción de cuerpo del delito cuando se abordó la reforma artículo 16, aquí cabe detenerse en una cuestión complementaria, es decir, el tema de si se requiere acreditar los dos extremos citados únicamente cuando se vincula al imputado a proceso. La propuesta de la Red es que se acredite la probabilidad del hecho, sin necesidad de acreditar la probable responsabilidad.

En atención a la misma línea de razonamiento seguida por la propuesta original, no se aprecia la necesidad de acreditar ningún extremo. La razón de ello es que la vinculación a proceso es precisamente una garantía. Lo es en tanto que constituye la comunicación formal que hace el Ministerio Público a una persona, ante un tercero imparcial, de que su conducta está siendo investigada.

En esta tesitura debe entenderse que el proceso de investigación ya ha comenzado sólo que -por emplear una metáfora- a espaldas del imputado, sin que éste conozca los avatares de la investigación. Al quedar vinculado al proceso el imputado, el Ministerio Público está obligado a mostrar sus pruebas y pierde la posibilidad de mantener bajo reserva los elementos de convicción que, en su momento y de considerarlo así, se desahogarán en juicio. En este sentido, el imputado activa su derecho a la jurisdicción en materia penal y puede desde el momento de la vinculación a proceso empezar a planear su estrategia defensiva. Es además una garantía porque la vinculación fija la materia de la investigación y del eventual juicio.

En la presente iniciativa, en consecuencia, se plantea que no se exija acreditar ningún extremo para vincular a proceso al imputado. Si además de la vinculación el Ministerio Público solicita una medida cautelar distinta a la prisión preventiva, se deja en libertad al legislador ordinario para establecer los requisitos de su procedencia, exigiendo en todo caso que la misma sea necesaria.

Ahora bien, cabe hacer un último comentario sobre la propuesta de cambiar la categoría "cuerpo del delito" por la ya indicada. La adopción de un sistema procesal de corte acusatorio reclama adoptar un nuevo estándar no para el simple hecho de la vinculación, sino para la imposición de la medida de prisión preventiva. Si se exige un examen de mérito, como ocurre en nuestro actual sistema mixto, aunque no se solicite medida cautelar alguna, la fase de juicio se convertirá en el remedo del debido proceso que nunca será real. La práctica cotidiana permite observar cómo, en los actuales autos de formal prisión o de sujeción a proceso, se condena virtualmente al imputado al finalizar la denominada fase de preinstrucción.

El estándar probatorio tan excesivo exigido en este plazo se traduce de facto en que el imputado tenga que defenderse ante su propio acusador, es decir, ante el Ministerio Público, en un entorno en el que no puede haber contradicción de la prueba porque apenas se está preparando el caso desde la perspectiva de una de las partes y sin tercero imparcial. Obligar al imputado a defenderse ante su propio acusador contradice las más elementales nociones de justicia y los principios fundamentales del debido proceso. La idea de que el imputado puede defenderse en averiguación previa ha solido generar demagogia, injusticia e impunidad.

Características y principios del proceso penal

Es evidente e inevitable que la presente propuesta considere establecer las características y principios en los que se sustenta el nuevo proceso penal, como ha quedado establecido en la iniciativa propuesta a instancia de la Red.

Las características serán la oralidad, lo acusatorio y lo adversarial; los principios serán la inmediación, la publicidad, la contradicción, la concentración y la continuidad.

Por lo antes expuesto y con fundamento en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, someto a la consideración de esta Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, el siguiente proyecto de

Decreto que reforma los artículos 14, 16, 19 y 20 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Único. Se reforman y adicionan los artículos 14, 16, 19 y 20 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para quedar como sigue:

Artículo 14. .

.

.

Las leyes penales serán el último recurso para la solución de conflictos.

.

Artículo 16. ...

No podrá librarse orden de aprehensión sino por la autoridad judicial y sin que preceda denuncia o querella de un hecho que la ley señale como delito, sancionado cuando menos con pena privativa de libertad y existan datos para estimar como probables la existencia del hecho delictivo y la responsabilidad del indiciado.

.

.

.

.

Ningún indiciado podrá ser retenido por el Ministerio Público por más de cuarenta y ocho horas, plazo en que deberá ordenarse su libertad o ponérsele a disposición de la autoridad judicial. Todo abuso a lo anteriormente dispuesto será sancionado por la ley penal.

.

.

.

.

.

.

Artículo 19. Ninguna detención ante autoridad judicial podrá exceder del plazo de setenta y dos horas, a partir de que el indiciado sea puesto a su disposición, sin que se justifique con un auto de prisión preventiva en el que se expresarán: el delito que se impute al acusado; el lugar, tiempo y circunstancias de ejecución, así como los datos que arroje la averiguación previa, los que deberán ser bastantes para estimar como probables la existencia de un hecho delictivo y la responsabilidad del indiciado.

El plazo señalado en el párrafo primero podrá prorrogarse únicamente a petición del indiciado, en la forma que señale la ley. La prolongación de la detención en su perjuicio será sancionada por la ley penal. La autoridad responsable del establecimiento en el que se encuentre internado el indiciado, que dentro del plazo antes señalado no reciba copia autorizada del auto de prisión preventiva o de la solicitud de prórroga, deberá llamar la atención del juez sobre dicho particular en el acto mismo de concluir el plazo y, si no recibe la constancia mencionada dentro de las tres horas siguientes, pondrá al indiciado en libertad.

Todo proceso se seguirá forzosamente por los hechos señalados en el auto de prisión preventiva o de vinculación a proceso. Si en la secuela de un proceso apareciere que se ha cometido un hecho distinto del que se persigue, deberá ser objeto de averiguación separada, sin perjuicio de que después pueda decretarse la acumulación, si fuere conducente.

Para vincular a proceso sólo se requerirá consignar los hechos delictivos que el Ministerio Público atribuya al inculpado. Si el Ministerio Público solicita alguna medida cautelar distinta a la prisión preventiva deberá justificar su necesidad de acuerdo con lo que disponga la ley.

..

Artículo 20. El proceso penal será de tipo acusatorio, adversarial, y oral; se regirá por los principios de publicidad, contradicción, concentración, continuidad e inmediación, a fin de garantizar los siguientes derechos:

Apartado A. .

I-X, .

Apartado B. .

I-VI. .

Transitorios

Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación.

Segundo. La Federación y las entidades federativas tienen un plazo de hasta cinco años para realizar de manera gradual, coordinada y eficaz las adecuaciones necesarias para la celebración de juicios.

Tercero. El Congreso de la Unión y las legislaturas de los Estados deberán destinar los recursos necesarios para la construcción y operación de las infraestructuras, y para la capacitación de los operadores de la norma que resulten necesarias para la aplicación del presente decreto. Las determinaciones presupuestales deberán señalarse en el presupuesto inmediato siguiente a la entrada en vigor del mismo y en los sucesivos.

Cuarto. La Presidencia de la República tendrá a su cargo una oficina dedicada a dar impulso, asesoría, capacitación y divulgación del sistema democrático de justicia penal y de los medios alternativos de solución de controversias a los que se refiere este decreto, para lo cual el Congreso de la Unión le dedicará la provisión presupuestal correspondiente al aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación mencionado en el artículo transitorio anterior. Esta oficina será de carácter temporal. La conclusión de sus funciones será determinada por el Presidente de la República, pero en ningún caso se realizará antes de tres años, contados a partir de la entrada en vigor del presente decreto. El titular de la oficina deberá presentar periódicamente un informe público en el que dará cuenta de los avances realizados y de las tareas pendientes.

Quinto. El Congreso de la Unión deberá dictar en el plazo máximo de un año, contado a partir de la entrada en vigor del presente decreto, una ley del debido proceso legal que, con carácter general, precise y detalle las disposiciones del mismo.

Recinto legislativo de la Cámara de Diputados, a los seis días del mes de marzo del año 2007.

Diputado César Camacho Quiroz (rúbrica)

CAMARA DE ORIGEN: DIPUTADOS
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
México, D. F., a 29 de marzo de 2007.
4. INICIATIVA DE DIPUTADO (GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI)


QUE REFORMA EL ARTÍCULO 22 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, A CARGO DEL DIPUTADO CÉSAR CAMACHO QUIROZ, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI

César Camacho, integrante del grupo parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 55 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a la consideración de esta soberanía iniciativa con proyecto de decreto que reforma el párrafo tercero del artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con base en la siguiente

Exposición de Motivos

Es innegable que en la percepción de la sociedad mexicana, la delincuencia en el país ha alcanzado niveles alarmantes, pues no dejan de ocurrir acontecimientos violentos a consecuencia del crimen organizado en el territorio nacional.

La seguridad pública es, sin duda, uno de los retos más importantes que tiene el Estado. La delincuencia ha rebasado la capacidad de respuesta de las autoridades encargadas de procurar e impartir justicia; ésta ha alcanzado un elevado grado de sofisticación, organización y equipamiento, que la fortalecen, haciendo más complejo su combate.

Ante esta situación, las autoridades deben reaccionar firmemente, cuidando la implantación de figuras jurídicas modernas y eficaces de obvia legalidad.

Este fenómeno delictivo emergente es consecuencia de la débil política social de prevención y de diversos factores que fomentan la realización de conductas delictivas.

Es incorrecto considerar que figuras como la expropiación sean herramientas jurídicas para llevar a cabo aseguramientos o cualquier otro tipo de medida cautelar, pues no se deben mezclar instrumentos jurídicos de distinta naturaleza; en este caso, la administrativa con la penal.

Asimismo, es necesario admitir que figuras jurídicas como el decomiso y el aseguramiento de los medios comisivos ya vigentes, son insuficientes para combatir de manera eficaz a la delincuencia.

Se deben instrumentar una serie de mecanismos en aras de cubrir las diversas aristas del problema; uno de ellos es, precisamente, la extinción de dominio de bienes, esto es, la pérdida del derecho patrimonial de personas físicas o morales a favor del Estado, figura que debe ser analizada para efecto de valorar su pertinencia.

Es pertinente la creación de figuras jurídico-penales ad hoc que atiendan este fenómeno, y que observen los principios de un sistema democrático de justicia penal.

En este orden de ideas formulo una iniciativa que reforma y adiciona el artículo 22, párrafo tercero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para establecer la figura denominada "extinción de dominio", que se sustenta en bases sólidas de un moderno derecho penal:

a) Tener presente la prohibición de aplicar la confiscación. La extinción de la propiedad o posesión de bienes propios o de terceros, a favor del Estado, cuya procedencia derive directamente de conductas delictivas, se dará siempre que no se acredite la buena fe. Deben existir pruebas suficientes para considerar que estos bienes están directamente relacionados con actividades delictivas (principio de presunción de inocencia).

b) Establecer un procedimiento cautelar para asegurar bienes provenientes de conductas delictivas. La tramitación de la extinción de dominio debe ser una acción procesal autónoma, que tenga sus propias pretensiones, sus propios fundamentos jurídicos, los elementos de prueba deben ser distintos a los de la causa penal y deben contemplar sus propios medios de impugnación, a fin de garantizar la igualdad en la sustanciación del proceso. En este sentido la resolución judicial que extinga el dominio se dictaría previo procedimiento en que se haya dado vista a las partes procesales y se acredite plenamente la vinculación de los bienes con la comisión de un delito (principios de contradicción, igualdad de armas, lesividad).

c) Contemplar la figura de restauración de bienes, cuando se acredite la legítima procedencia de los mismos y cuando la persona a quien se someta a un proceso sea absuelta (principio de lesividad y justicia restaurativa).

d) Prever la protección de los bienes vacantes y mostrencos a favor del Estado. En todos los casos la extinción de dominio de bienes a favor del Estado obligaría a depositar los mismos en un fideicomiso que tenga la finalidad de la justicia restaurativa.

Lo anterior dará como consecuencia que las personas que cometan conductas delictivas estén impedidas para realizar operaciones económicas aparentando actos lícitos, y evitar así el estado de insolvencia o pérdida de evidencias.

De prosperar este planteamiento se combatiría más eficazmente el crimen, se menguarían sus recursos materiales y económicos, observando siempre el principio de legalidad y los específicos que deben estar presentes en un sistema garantista, respetuoso de los derechos de todas las personas, a fin de privilegiar el imperio del derecho en las acciones de justicia.

Por lo antes expuesto y con fundamento en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, someto a la consideración de esta Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión el siguiente proyecto de

Decreto que reforma y adiciona el párrafo tercero del artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Artículo Único. Se reforma el párrafo tercero del artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para quedar como sigue:

Artículo 22. .

.

La autoridad judicial podrá resolver la aplicación de la extinción de dominio de los bienes a favor del Estado, respecto de los cuales:

I. Existan pruebas suficientes para considerar que son instrumento, objeto o producto, relacionados directamente con actividades delictivas.

II. Hayan causado abandono en los términos de las disposiciones aplicables.

En ningún caso se podrán afectar derechos de propietarios o poseedores de buena fe.

La resolución judicial se dictará, previo procedimiento en que se hayan dado vista a las partes procesales, y se acredite plenamente la vinculación de los bienes con actividades derivadas de la comisión de un delito.

Los bienes extinguidos a favor del Estado serán depositados en un fideicomiso que tenga a su cargo el cumplimiento de la justicia restaurativa.

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Recinto Legislativo de la Cámara de Diputados, a los 29 días del mes de marzo de 2007.

Diputado César Camacho Quiroz (rúbrica)

CAMARA DE ORIGEN: DIPUTADOS
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
México, D. F., a 25 de abril de 2007.
5. INICIATIVA DE DIPUTADOS (DIVERSOS GRUPOS PARLAMENTARIOS)


QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SUSCRITA POR DIPUTADOS DE LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS DE LOS PARTIDOS DE CONVERGENCIA, DE LA REVOLUCIÓN DEMOCRÁTICA Y DEL TRABAJO

Los suscritos diputados Javier González Garza, Alejandro Chanona Burguete y Ricardo Cantú Garza, Coordinadores de los Grupos Parlamentarios de los Partidos de la Revolución Democrática, Convergencia y del Trabajo; diputado Raymundo Cárdenas Hernández, Presidente de la Comisión de Puntos Constitucionales; y la diputada Layda Elena Sansores San Román, Secretaria de la Comisión de Gobernación de la LX Legislatura del honorable Congreso de la Unión, en ejercicio de la facultad que nos concede el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y los artículos 55, fracción II, 62 y 63 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, sometemos a consideración de esta Asamblea la siguiente iniciativa de decreto por el que se reforman los artículos 14, 16, 17, 18, 19, 20, 21 y 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de juicios orales y debido proceso penal al tenor de la siguiente:

Exposición de Motivos

Objetivos

La presente iniciativa tiene como objetivos fundamentales: Garantizar la vigencia en nuestro país del debido proceso en materia penal; Recuperar la confianza en la justicia penal y sus instituciones; Hacer más eficiente la persecución e investigación de los delitos y el trabajo de los tribunales penales; Asegurar la protección, asistencia y participación de las víctimas en el proceso penal.

Contexto

Desde sus orígenes, nuestra tradición constitucional reconoció avanzados principios para contener la potestad punitiva del Estado. Sin embargo, éstos nunca tuvieron una aplicación plena. El derecho de toda persona acusada penalmente de ser escuchada en audiencia pública, de manera expedita y por un juez imparcial, que se contempla en nuestra Constitución desde hace noventa años, nunca se instrumentó. Por el contrario, este derecho se fue desdibujando frente a hábitos que lo debilitaron por completo. El más nocivo de éstos fue la práctica de escriturar el proceso en gruesos expedientes, práctica que terminó por asumirse como si fuera una exigencia legal.

Pero la escrituración del proceso no es garantista. Ni las víctimas del delito ni los acusados la perciben como una manera justa de proceder. El expediente es un método de trabajo que se heredó de un sistema colonial autoritario, que, lejos de buscar un control ciudadano de la facultad punitiva del Estado, concebía el proceso penal como un trámite sobre el cual la autoridad política era quien debía ejercer su dominio. De ahí surgió la necesidad de operar a través de registros escritos. Pero, en su diseño y finalidad, esta manera de proceder es incompatible con la transparencia y la justicia.

Sabemos que en nuestro país las personas son "juzgadas" en medio del ruido de impresoras y máquinas de escribir, por funcionarios enfocados en la producción e intercambio de legajos. La estadística disponible consistentemente indica que ocho de cada diez acusados nunca ven a los jueces y que, incluso, los secretarios mecanógrafos tienen mayor participación que ellos en el proceso.

Los ciudadanos comunes nunca han aceptado esta visión del proceso penal. Cualquier persona exige intuitivamente que frente a la pretensión del Estado de acusarlo penalmente, su derecho más natural consistiría en tener un juicio justo, es decir: en ser llevado ante un decisor imparcial, que se exhiban públicamente las pruebas y que se le permita cuestionarlas oralmente frente al juzgador. Cualquier víctima de un delito exige exactamente lo mismo. De hecho, que a la gente común le importa ser activamente escuchada por quien ha de tomar una decisión que le afecta, es una cuestión contundentemente resuelta por las ciencias sociales, como pocas. Los estudios en el ámbito de la psicología social confirman la importancia de la oralidad y su relación con la confianza, sin importar barreras culturales ni idiomas. No obstante, ese derecho se ha negado a los mexicanos. Y por eso, nuestras instituciones han caído en la desconfianza. El más claro indicador es que ya sólo 23% de las víctimas denuncian los delitos.

El contenido principal del debido proceso, atendiendo a esa intuición del ciudadano común, consiste en colocar a la audiencia oral como el espacio idóneo para que los jueces reciban información y tomen decisiones. Su propósito es instalar un control ciudadano y jurisdiccional sobre la actuación del poder punitivo del Estado, abriendo frente al ejercicio de ese poder una ventana que permita vigilarlo, impidiendo abusos puedan injustamente inclinar la balanza en contra de las legítimas pretensiones de la víctima o del acusado. Por eso, su mecánica rechaza tajantemente la práctica de que el juzgador escuche, en privado, alegaciones unilaterales, fuera del contexto de la audiencia.

De la efectividad con que se haga valer este método de control depende la confianza en las instituciones. Sin esa confianza, no fluye la información por parte de las víctimas de un delito, a las Policías y Ministerios Públicos. Sin información, no puede auténticamente contenerse el incremento en la criminalidad que se ha observado en las últimas décadas.

Los países que han logrado avances sustanciales en el combate al crimen demuestran que nada se avanza mediante la legalización de la injusticia. Nuestro país, como bien han dicho los críticos del proceso penal actual, no necesita delincuentes institucionalizados persiguiendo a delincuentes organizados. Lo que necesita es poder abandonar métodos del pasado para ponerse en condiciones de convocar inteligencia policial, energías técnicas y capacidad de investigación avanzada, a la tarea de investigar delitos. Pero sobre todo, necesitamos instituciones sensibles a las víctimas del delito. Hoy, la imagen pública de nuestras policías y Ministerios Públicos permanece debilitada por la corrupción y por métodos que destruyen la confianza de la ciudadanía. Debemos repudiar reglas y prácticas que lastiman la reputación y credibilidad de las instituciones.

Los datos estadísticos son contundentes acerca del cambio de dirección necesario. Nos dicen que hay pocos derechos, que hay poca confianza en las instituciones y que hay poca efectividad en el abatimiento de la criminalidad. Es urgente que se hagan efectivas en nuestro país las garantías de un proceso justo, imparcial, expedito y oral. Asumir este cambio es una gran decisión política. Lograr el cambio requiere impulsar las nuevas ideas mediante la unión y el compromiso inquebrantable, de largo plazo, de todos los partidos políticos.

Antecedentes de la presente iniciativa

Los que suscribimos esta iniciativa nos sumamos a los esfuerzos de aquellos que nos han antecedido con propuestas en la materia. La propuesta de los miembros de la Red Nacional a favor de los Juicios Orales y del Debido Proceso Legal, integrada por varias organizaciones académicas y de la sociedad civil, que recientemente fue presentada formalmente como iniciativa de ley, es un esfuerzo al que nos debemos sumar.

Cabe señalar que en la Cámara de Diputados existen importantes antecedentes en esta materia. Basta mencionar la iniciativa integral de reformas al sistema judicial y penal de México presentada por el Diputado Federal en la LIX Legislatura, Luis Maldonado Venegas, del Grupo Parlamentario de Convergencia; la iniciativa que reforma diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para crear el sistema penal acusatorio en el país, presentada por el ex Ministro y Diputado Federal en la misma Legislatura Miguelángel García Domínguez, del Grupo Parlamentario del PRD.

Esta propuesta recoge importantes aportaciones que hiciera el diputado César Camacho Quiroz, Presidente de la Comisión de Justicia, en coordinación con expertos de la citada Red. Adicionalmente se incorporaron las observaciones del prestigioso ex Ministro, Juventino Castro y Castro y de la Dirección de Apoyo a Comisiones de la Dirección de Servicios Parlamentarios de la Cámara de Diputados.

Todas estas modificaciones se estudiaron teniendo en cuenta su congruencia con los tratados internacionales de derechos humanos, incluyendo las Convenciones Europea e Interamericana de Derechos Humanos, a fin de poner el orden jurídico mexicano en sintonía con el orden jurídico internacional.

Asimismo, sensibles a la iniciativa que recientemente entregó el Presidente de la República al Senado, con fecha 9 de marzo de 2007, en relación con el combate a la delincuencia organizada y que formula planteamientos diferentes a los de la Red, emprendimos la tarea de revisar las ideas de la iniciativa presidencial. De este modo, hemos buscado integrar armónicamente las legítimas preocupaciones del titular del Ejecutivo, con la propuesta de la Red en mención.

Sistema acusatorio y oralidad: volver a los orígenes constitucionales

Esta iniciativa, junto con los antecedentes ya referidos, constituye un regreso a nuestros orígenes constitucionales. En efecto, a pesar de que la Constitución mexicana de 1917 es de carácter acusatorio -es decir, una que concebía al proceso como un sistema de juicios orales y audiencias públicas- las prácticas que prevalecieron en los años subsiguientes al triunfo de la Revolución consolidaron en la legislación ordinaria un proceso de carácter mixto, de corte inquisitivo. En el proceso netamente inquisitivo, la persecución penal la iniciaba un inquisidor oficiosa y unilateralmente, mediante la "construcción" de un caso a través de registros escritos, incluyendo su "solución", sin intervención de un defensor.

En Europa, el proceso de carácter mixto constituyó una fase de transición entre el proceso de corte inquisitivo-que prevaleció desde las postrimerías del Imperio Romano, durante toda la edad media y hasta las revoluciones americana y francesa del siglo XVIII- y el proceso de carácter acusatorio.

El proceso de carácter mixto se conoció por primera vez con la promulgación del Código de enjuiciamiento criminal francés de 1808. Éste quería corregir el desequilibrio de poder entre las partes. Se intentó lograr esto mediante la división del proceso en diversas fases.

La idea subyacente al diseño procesal de tipo mixto quiso que la investigación del delito -sumario o averiguación previa- conservara todos los rasgos del proceso inquisitivo y que sólo ya en la fase de enjuiciamiento, el proceso asumiera rasgos marcadamente acusatorios. Desde una perspectiva ideológica el diseño era aparentemente viable; sin embargo, su puesta en práctica pronto demostró que no funcionaba: la decisión del caso era predecible y la suerte del imputado estaba echada desde que el órgano de acusación concluía su investigación. El enorme peso conferido a la investigación del ministerio público, o juez de instrucción, volvía superfluo al juicio.

Por eso, este proceso mixto fue transicional en la Europa continental y simplemente marcó la entrada a la modernidad procesal, es decir, a la fuerza del proceso acusatorio. En contraste, en los países de América Latina, el sistema procesal mixto sobrevivió hasta tiempos recientes, particularmente por la utilidad que representó para la consolidación de poderes autoritarios.

En México, al igual que en los sistemas mixtos, las actividades del acusador gozan de una presunción de veracidad y los datos recabados tienen el estatus de prueba virtualmente plena. La averiguación previa integrada por el Ministerio Público rara vez puede ser desvirtuada en sede jurisdiccional por la defensa; de ahí que esa práctica instala en los hechos una presunción de culpabilidad, en lugar de una presunción de inocencia. La consecuencia más grave de esto, más allá de las injusticias perpetradas a personas concretas, es que se han atrofiado las capacidades de investigación del Ministerio Público. Muy poco le interesa al Ministerio Público investigar profesionalmente los casos cuando tiene la posibilidad de integrar unilateralmente un expediente cuyos datos se presumirán ciertos y prosperarán sin ser efectivamente debatidos. Además, como el Ministerio Público realiza sus actuaciones por escrito, esto limita toda posibilidad de control respecto de la calidad de la información, pues los juzgadores la asumen como cierta.

Y de hecho, la investigación empírica disponible nos confirma que, en efecto, las sentencias de los jueces penales, en sus contenidos prácticamente calcan el contenido de las averiguaciones previas. En estas condiciones no necesita el Ministerio Público procurar una investigación profesional que después pudiera resistir una efectivo debate en el juicio, pues no habrá tal. Aún con una investigación débil, el Ministerio Público obtendrá una sentencia condenatoria en nueve de cada diez casos. Así, no tenemos en nuestro país un juicio, sino una simulación de juicio.

Afortunadamente, el proceso de democratización de América Latina ha influido notablemente en la forma en que ha evolucionado el sistema procesal penal. La mayoría de los países de la región cuenta ya con sistemas procesales de carácter acusatorio, los cuales son acordes con los requerimientos de las sociedades democráticas. El éxito de los mismos, ciertamente, ha sido desigual en los distintos países, sin embargo, la orientación desde un punto de vista político es la idónea.

Son diversas las ventajas que trae aparejadas el proceso de carácter acusatorio. Sus principios de operación -publicidad, contradicción, concentración, continuidad, inmediación, así como el de imparcialidad, que se cristaliza con la separación entre juez y acusación- permiten que los ciudadanos cuenten con una garantía de debido proceso que hace posible salvaguardar el derecho a la presunción de inocencia.

Para las víctimas, además, el sistema acusatorio promueve una mayor eficacia y flexibilidad en la persecución de los delitos. En efecto, un proceso de corte acusatorio presupone que la investigación de los delitos no está formalizada. Por tanto, ya no es necesario que el Ministerio Público vaya generando un expediente de la investigación -averiguación previa- con densas formalidades similares a las que luego se practican en los expedientes judiciales. Al eliminar ese lastre y exigir al Ministerio Público simplemente que conserve los registros necesarios para que terceros puedan verificar la calidad de su actuación, el acusador penal puede operar con agilidad y eficiencia. Por lo tanto, ya no tendrá el Ministerio Público que elaborar-como ocurre en el modelo mixto-un expediente de averiguación previa.

Por estos motivos, el sistema acusatorio desformaliza la actividad de investigación. Ya no constituye un procedimiento cuasi-jurisdiccional que prefigura la sentencia del juez. Pero sí representa, en cambio, un instrumento de trabajo flexible a partir del cual los fiscales se coordinarán ágilmente con la policía, para ir obteniendo las piezas del caso que habrán de litigar.

Finalmente, cabe señalar que, por sus características, un proceso acusatorio permite adoptar más ágilmente todas las medidas recomendadas por la Convención Internacional para el combate a la Delincuencia Organizada Transnacional, también conocida como Convención de Palermo, entre otras medidas se citan: las entregas vigiladas, la ampliación de los plazos de prescripción, la inmunidad de informantes que conduzcan a la captura, procesamiento y condena de quienes ocupen puestos de administración o dirección de este tipo de organizaciones criminales, y medidas para la efectiva protección de las víctimas. Por tanto, otra gran ventaja del sistema acusatorio es que permite la adopción aún más ágil de estas medidas, con mayor efectividad y menos riesgos, que el sistema inquisitivo mixto vigente.

Oralidad

El juicio oral, es decir, emplear el método de la audiencia para decidir la culpabilidad o inocencia del acusado, es sólo una de las características del nuevo proceso penal. En realidad, éste representa sólo una de las múltiples aplicaciones de un sistema de audiencias. Al analizar la experiencia de varios países de América Latina en materia de procedimiento oral, se observa que las limitaciones de las reformas en muchos de ellos provienen de no haber extendido los principios de oralidad y de contradicción a las etapas previas al juicio oral. El así hacerlo implica introducir elementos de transparencia y rapidez en la toma de decisiones desde muy temprano en los procesos. En los sistemas que con mayor efectividad usan la audiencia oral, los jueces pueden utilizar la audiencia para, por ejemplo:

Controlar la calidad de la detención de las personas, a tan sólo 24 horas después de ocurrida su detención;

Dictar medidas para la protección de evidencias y víctimas;

Resolver ágilmente sobre la prisión preventiva y revisar periódicamente la medida;

Verificar la legitimidad de las pruebas;

Escuchar y resolver (de manera privada) sobre solicitudes de órdenes de aprehensión y de intervención de comunicaciones;

Terminar anticipadamente el proceso, sin necesidad de ir a juicio oral, y

Administrar el proceso, adaptando los plazos a las necesidades propias de cada juicio, haciéndolo más rápido y menos costoso.

Otra de las ventajas de la metodología de audiencias consiste en reducir el riesgo del error judicial, pues su efecto inmediato es elevar la calidad de la información sobre la base de la cual los jueces toman todas estas decisiones, brindándoles a éstos mejores elementos para decidir. En cambio, en el sistema vigente, la información proviene generalmente de sólo una de las partes, sin que la otra parte pueda participar significativamente para controlar la calidad y veracidad de la información que aporta el otro. En cambio, en un sistema de audiencias, la información que aporta una parte, siempre puede ser debatida por la otra, para en su caso hacerle ver al juez las inconsistencias de la misma. Además, la participación del público impide que el juzgador resuelva algo claramente contrario a lo que el público ve y entiende.

Finalmente, el sistema de audiencias permite a los jueces decidir con la información que se recibe personal y directamente de su fuente. En cambio, hoy en día, los juzgadores deciden sobre la base de información no verificable que proviene incluso de fuentes anónimas, de segunda o tercera mano.

Justificación de los cambios

A continuación se precisa el sentido de los cambios más relevantes respecto de cada uno de los preceptos modificados:

Artículo 16

Es fundamental que cuando una persona es detenida por las autoridades, sea conducida sin demora ante juez para que éste verifique cómo fue tratada, en presencia del fiscal y del defensor. Hoy en día, lo que ocurre es que una persona es conducida a los separos de los Ministerios Públicos, en donde permanece detenida hasta 48 horas, expuesta a malos tratos que, según la estadística disponible, ocurren en 33% de los casos. Después, cualquier detenido en México será llevado a un reclusorio, y presentado ante los secretarios de un juez, hasta cinco días después de la detención.

Los países de América Latina, que han establecido con mayor éxito reformas al proceso penal, prohibieron que haya personas detenidas en el Ministerio Público. También han optado por conducir a las personas detenidas a una audiencia de control de detención dentro de un plazo de 24 horas. Por esta razón, proponemos que las personas que sean detenidas no puedan ser custodiadas por quien tenga a su cargo la persecución penal, y, enseguida, que el primer punto de contacto entre detenidos y jueces tenga lugar como máximo hasta 24 horas después de la detención, en la denominada "audiencia de control de la detención". Esta audiencia sería el punto de revisión más frecuente e importante para controlar la actividad inicial de la Policía y Ministerios Públicos.

En México, las audiencias que más se parecen a aquéllas, las denominadas de "declaración preparatoria" son meros formalismos que tienen lugar hasta cinco días después de que una persona es detenida. Estos encuentros, por sus características, nunca ponen al acusado en condiciones de expresar cómo fue tratado por las autoridades o de enterarse con claridad de sus derechos. Considerando que la mayoría de los delitos que llegan a esta etapa son hurtos menores, resulta fundamental que, para recuperar la confianza ciudadana, en nuestro país ese primer contacto con los jueces ocurra a la brevedad y que entregue una imagen de calidad y profesionalismo en el trato.

Además de las audiencias de control de la detención, se introducen elementos de oralidad más allá de la etapa de juicio para que el Ministerio Público pueda responder al fenómeno delictivo con más agilidad. Específicamente, podrá el Ministerio Público solicitar oralmente órdenes de aprehensión ante juez en audiencias secretas y obtener una respuesta inmediata por parte de los jueces; lo mismo podrá hacerse respecto de la intervención de comunicaciones y otros instrumentos de investigación que requieren autorización judicial, conforme al texto vigente. Hoy en día sólo el ministerio público federal puede solicitar la intervención de comunicaciones privadas, y tanto para resolver sobre éstas como sobre las órdenes de aprehensión pesan una gran cantidad de requisitos y plazos.

Artículo 17

Además de los componentes relativos a la oralidad, la propuesta comprende una serie de elementos que permiten incrementar la eficiencia y la racionalidad en la aplicación de recursos públicos para la persecución de delitos, a través del establecimiento de los siguientes elementos:

Principio de oportunidad (Archivo provisional -confiriendo al Ministerio Público la facultad de no iniciar la investigación- o de detenerla una vez iniciada);

Mecanismos de simplificación procesal (Juicio inmediato -en la audiencia de control de la detención; y procedimientos simplificados- aspectos que no era necesario mencionar explícitamente en el 17); y

Resolución alternativa de conflictos (Suspensión condicional del procedimiento y acuerdos reparatorios)

Todas estas medidas se justifican sobre la base de que en nuestro país, hoy en día, empleamos la gran mayoría de los recursos públicos en persecuciones penales extensas, costosas, y de muy cuestionable interés para la seguridad pública. La gran mayoría de las personas que componen la población penitenciaria cometió hurtos menores, no violentos; sin embargo, en procesar esta clase de delitos se gastaron miles de pesos y su duración-que normalmente consume alrededor de 100 días-contrasta con la celeridad con que este tipo de asuntos se despachan en países como, por ejemplo, Chile, que resuelve este tipo de casos en la misma audiencia de control de la detención, a escasas 24 horas del arresto, en un encuentro que concluye con una sentencia al cabo de 15 minutos.

El Ministerio Público podrá ahorrar dinero público al evitar un gran número de persecuciones penales innecesarias, sea por que hay débiles posibilidades de un litigio exitoso, o porque se trate de asuntos de escaso interés para la seguridad pública; en resumen, estos ingredientes crean múltiples vías para descongestionar al Ministerio Público y emplear los recursos racionalmente.

Artículo 19

De la misma manera en que proponemos utilizar la audiencia para controlar la legalidad de la detención de cualquier persona, consideramos que es indispensable que ese mismo método de trabajo se empleé para tomar decisiones respecto de las medidas cautelares y la prisión preventiva. Hasta el día de hoy, en nuestro país opera un esquema constitucional que presupone que un legislador puede tener más sensibilidad que un juez para tomar decisiones al respecto. Si el delito es legislativamente catalogado como "grave", la persona habrá de permanecer en prisión preventiva. En términos prácticos, este sistema se ha traducido en que los legisladores locales han incrementado la cantidad de delitos definidos como "graves". La consecuencia es que la población penitenciaria se ha multiplicado en todo el país, sin que la mayoría de los internos sean el tipo de delincuentes que son relevantes para la seguridad pública, y además, incrementando los costos sociales de la prisión, pues la cárcel es la alternativa económicamente más costosa que podría ponerse en práctica. En efecto:

En México, alimentar, custodiar y albergar cada prisionero cuesta al contribuyente aproximadamente $61,000 pesos al año ($167 pesos por día). Según INEGI, hay 90,000 personas presas preventivamente. Esta población cuesta al erario $15 millones de pesos diarios, 5.5 billones de pesos al año. Este monto se vería mejor empleado en programas sociales y de prevención del delito.

La prisión preventiva tiene costos adicionales: los reclusos vuelven a sus hogares con menos salud, poca confianza en sí mismos, y menos posibilidades de llevar una vida normal. La experiencia de la cárcel genera un estigma social que reduce sus posibilidades de desarrollo posterior y priva a los acusados de saludables contactos con amigos y parientes, al tiempo que los expone a las experiencias de otros reclusos que les enseñan maneras de delinquir.

El incremento sostenido en la población penitenciaria genera un descontrol y diluye las posibilidades de la cárcel como medida de tratamiento. Las tasas de reincidencia (cantidad de personas reclusas que en el futuro vuelven a delinquir) son la mejor manera de medir la efectividad de la cárcel. En México, desafortunadamente las autoridades no generan ni publican esta información de manera sistemática, para todo el país.

Es importante considerar experiencias de éxito al explorar alternativas a la prisión preventiva. En Nuevo León, un programa de supervisión de fianzas ha demostrado su superioridad respecto de la cárcel: es más barato y efectivo que aquélla. Por ejemplo, 98% de los acusados supervisados por la organización "RENACE" completaron su proceso a tiempo. Sólo 2% de los que participaron en el programa reincidieron en algún delito en los siguientes dos años. Esto contrasta fuertemente con una tasa de reincidencia del 31% de quienes fueron encarcelados.

Además, uno de los efectos más perversos del abuso generalizado de la prisión preventiva, que se ha demostrado estadísticamente y que conviene aquí exponer, es que destruye los incentivos naturales que tendrían los participantes en el proceso penal. La prisión preventiva se traduce en que el órgano acusador obtiene el encarcelamiento de la persona acusada, desde los primeros minutos del proceso, sin que haya sentencia ni pronunciamiento judicial sobre su culpabilidad. Esto confunde a la opinión pública, y dificulta la tarea de los jueces, produciendo una distorsión en los incentivos deseables. La imparcialidad de los jueces se ve afectada porque quien juzga no quisiera posteriormente tener que reconocer que tuvo preso a un inocente: preferirá condenarlo. En cambio, la parte acusadora, que normalmente tendría que investigar exhaustivamente un delito para obtener una respuesta punitiva, tiene menos razones para profundizar en su investigación, pues el resultado máximo que podría obtener para el imputado-la cárcel-ya ha sido obtenido. Así, quien debe juzgar imparcialmente es menos imparcial, y quien debe investigar exhaustivamente, hará menos investigación. En consecuencia, el efecto neto de la prisión preventiva es incrementar los riesgos de error judicial ya que, como hubo menos investigación y menos imparcialidad, aún si la persona es condenada, hay menos certeza de que ésta es quien efectivamente cometió el delito. Con todo ello, como sociedad estamos en una situación más precaria, pues como contribuyentes pagamos tanto los costos de la prisión, cuanto los costos de la inseguridad.

Reconociendo esta problemática, algunos tratados internacionales en la materia entregan sendos criterios para limitar el uso de la prisión preventiva a las situaciones que sea indispensable. Entre otros tratados cabe señalar el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (el Pacto) y la Convención Americana de Derechos Humanos.

A pesar de esto, y no obstante que nuestro país ha suscrito estos tratados, nuestro orden jurídico los contraviene ya desde el texto constitucional. En efecto, el criterio para la aplicación de la prisión preventiva que establece la fracción I, Apartado A del artículo 20 de la Constitución, contradice los compromisos internacionales en la materia, desnaturalizando por completo esta medida cautelar y convirtiéndola en una pena sin juicio.

De lo dispuesto en los artículos 14 de la Constitución Mexicana, 9,3 y 14.2 del Pacto, 8.2 de la Convención Interamericana, así como de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y las recomendaciones e interpretaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, se desprenden los siguientes principios respecto a la prisión preventiva y su aplicación:

a) Requisitos de procedencia. La prisión preventiva sólo puede aplicarse sobre la base de que el Estado pretende ejercer la acción penal; por lo tanto, para prosperar, tal solicitud plantea como condición necesaria, mas no suficiente, que el Estado haya aportado la existencia de indicios suficientes y confiables, mismos que, de ser comprobados, conducirían a una condena.

b) Finalidad cautelar. La prisión preventiva únicamente puede usarse para prevenir o cautelar ciertos riesgos que de actualizarse impedirían o dificultarían el juzgar a una persona que en definitiva, ha sido acusada y será perseguida penalmente. Entre otras finalidades se prevé proteger el desarrollo de la investigación de los hechos punibles o eliminar el riesgo de que se vean afectadas la integridad física o la vida de víctimas o testigos. En definitiva la prisión preventiva no es una alternativa para sancionar la posibilidad de una conducta delictivas que no han sido plenamente comprobadas; emplearla así, como se hace hoy, en términos prácticos, en México, no representa ningún beneficio social.

Así, por ejemplo, lo ha establecido la Corte Interamericana en la sentencia del caso Suárez Roser vs. Ecuador, que a la letra dice:

"77. Esta Corte estima que en el principio de presunción de inocencia subyace el propósito de las garantías judiciales, al afirmar la idea de que una persona es inocente hasta que su culpabilidad sea demostrada. De lo dispuesto en el artículo 8.2 de la Convención se deriva la obligación estatal de no restringir la libertad del detenido más allá de los límites estrictamente necesarios para asegurar que no impedirá el desarrollo eficiente de las investigaciones y que no eludirá la acción de la justicia, pues la prisión preventiva es una medida cautelar, no punitiva. Este concepto está expresado en múltiples instrumentos del derecho internacional de los derechos humanos y, entre otros, en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que dispone que la prisión preventiva de las personas que hayan de ser juzgadas no debe ser la regla general (art. 9.3). ..."

c) Excepcionalidad. La prisión preventiva debe tener un carácter excepcional. Por lo tanto, tan drástica medida debe sólo aplicarse cuando no existan otras medidas cautelares menos gravosas con las que se puedan prevenir los riesgos ya mencionados.

d) Proporcionalidad. La aplicación de la prisión preventiva debe ser proporcional; es decir ser concordante con la severidad de la pena posible que pudiera imponerse, de llegar a probarse la acusación.

e) Provisionalidad. La prisión preventiva debe tener no sólo plazos legales máximos de duración, sino plazos intermedios en que las partes se sometan al juez para considerar si las bases que condujeron a adoptar la medida, se siguen sosteniendo en el tiempo.

La fracción I, Apartado A del Artículo 20 de nuestra Carta Magna, contraviene estos principios porque en lugar de entregar criterios a los jueces para que éstos consideren si deben aplicar la prisión preventiva, sustrae ésta del ámbito de decisión de los jueces. En consecuencia, aplicar la prisión preventiva depende de si el delito imputado es considerado grave o no, o sea, de si éste es genérica y abstractamente calificado como inexcarcelable por el legislador secundario. Tratándose de cualquier delito al que el legislador secundario le confiera el adjetivo de "grave", la prisión preventiva procede automáticamente. En consecuencia, nuestro marco constitucional vigente viola el derecho internacional porque la prisión preventiva procede en función de la clasificación jurídica del delito, y no en función ni de la satisfacción de requisitos de procedencia ni en función de alguna finalidad cautelar.

Por otra parte, en nuestra Constitución no se establece limitante alguna para que el legislador califique un delito como grave y, por tanto, determine que el mismo implica prisión preventiva automática. Todo esto ha tenido por consecuencia que la prisión preventiva, la más costosa de las medidas cautelares, se aplique de manera indiscriminada. De hecho, la prisión preventiva se aplica a la gran mayoría de los inculpados, sea porque cada vez son es mayor el número de delitos calificados como graves por el legislador federal o estatal, o debido a que la gran mayoría de los inculpados carecen de recursos para cubrir la garantía que el juez les exige para poder obtener su libertad "provisional".

Los principios de proporcionalidad y duración máxima de la prisión preventiva tampoco son contemplados en el texto constitucional, ni expresa, ni implícitamente.

La consecuencia más perversa de esto es que, debido a la magnitud del uso de esta medida, inducimos a que el proceso penal en nuestro país opere con amplios márgenes de error que de ninguna manera son armónicos con los niveles de seguridad pública que hoy exige la ciudadanía, ni con el desempeño que se desea de las instituciones.

A fin de superar todas estas contradicciones entre la Constitución General de la República y los tratados internacionales reconocidos por el país, se proponen diversos cambios al artículo 19 Constitucional, para regular en él todo lo relativo a las medidas cautelares; y se propone, en el artículo 20 de la Constitución, Apartado A, solo contemplar el resto de los derechos que tienen que ver con garantizar un proceso justo.

En primer lugar, se propone hablar de medidas cautelares, a fin de que quede muy claro el sentido no sólo de la prisión preventiva, sino de toda medida restrictiva de derechos aplicada al inculpado antes de dictarle sentencia: cabe reiterar que entre sus fines se cuenta garantizar la comparecencia en juicio, o la integridad de la víctima. Pero con ello también se busca abrir la posibilidad de que el legislador secundario establezca diversos tipos de medidas cautelares alternativas a la prisión preventiva y no se limite a establecer la caución como única medida.

En segundo término, se establece que las medidas cautelares que se apliquen al imputado deben ser sólo las "indispensables" para asegurar la comparecencia a juicio del imputado, el desarrollo de la investigación y proteger a la víctima, a los testigos y a la comunidad. De esta forma se adopta el criterio para la aplicación de las medidas cautelares (no sólo la prisión preventiva) indicado por la Corte Interamericana en la sentencia arriba citada, y además, se establece que este tipo de medidas deben ser proporcionales (sólo las indispensables) al riesgo que se busca evitar o cautelar.

Finalmente, se considera necesario también establecer un presupuesto material o de fondo para su procedencia: la probable existencia del hecho delictivo y la responsabilidad del imputado. La prisión preventiva implica una restricción de derechos muy severa. Por ese motivo, el Ministerio Público debe quedar obligado a presentar ante juez indicios creíbles y suficientes, que, de ser comprobados, llevarían a un tribunal a la convicción de que se cometió un hecho delictivo y que el imputado ha participado en el mismo. En definitiva, para que un juez pueda autorizar al Estado a restringir derechos de una persona, al menos debe exigirle que demuestre tiene un caso penal plausible en su contra.

Sin embargo, el estándar no debe ser tan alto que las medidas cautelares se vuelvan inaplicables o bien, que su imposición requiera de análisis muy profundos de parte del juez de tal manera que en la práctica sólo puedan ser aplicadas tardíamente, cuando ya el riesgo que se pretende cautelar se puede ya haber actualizado. Por ende, debe reducirse ese estándar a un grado de probabilidad y confiabilidad respecto de los indicios de prueba sobre la existencia, tanto del hecho delictivo, como de la responsabilidad del imputado. Además, la redacción propuesta busca evitar que el juez tenga que hacer una valoración extensa de antecedentes o prueba. El trabajo de justificación que se le exige a un juez versar sobre los criterios para aplicación de la medida. Se trata de un análisis legal enteramente distinto del que correspondería a una sentencia.

Finalmente, se podrá apreciar que el requisito de fondo sobre la acreditación del hecho delictivo y responsabilidad probables desaparecen como condición para procesar a una persona: solamente tienen lugar, junto con los relativos a los riesgos, como criterios de decisión para la imposición de medidas cautelares. Consideramos que el proceso penal en si mismo considerado, no restringe derechos. En contraste, la aplicación de las medidas cautelares si los restringe. Por tanto, si en un caso concreto el Ministerio Público no solicita medida cautelar alguna en contra del imputado, no existe razón para exigir que satisfaga ese requisito de fondo relativo la probable existencia del hecho y de la responsabilidad.

En el párrafo segundo se propone establecer expresamente el principio de excepcionalidad de la prisión preventiva y contemplarle como una medida de ultima ratio. Asimismo, en el párrafo tercero se establecen dos años como plazo máximo de duración de la prisión preventiva, sin perjuicio de los plazos intermedios que habrá de disponer tras escuchar a las partes. Este plazo máximo y las consecuencias que trae aparejadas también evitarán que se aplique en la práctica la prisión preventiva como pena anticipada e introducen un deseable incentivo para que las autoridades impartan justicia en tales plazos.

Artículo 20

El artículo 20 constitucional debe ser completamente modificado para incorporar en la Constitución las bases del debido proceso legal y el mandato claro para crear juicios orales en México, tanto en el ámbito federal como local. Para tal efecto se propone un primer párrafo en que se enuncian las características generales de las audiencias, que son el componente que viene a sustituir al expediente escrito como método de trabajo. Tales audiencias operarán sobre la base de la publicidad y la oralidad; permitirán el debate entre las partes, y operarán bajo los principios de libertad probatoria, continuidad, inmediación e imparcialidad.

Según se desprende de las referencias previas al sistema acusatorio y oral, la justicia penal -y las importantes consecuencias que el mismo tiene para las personas y para la sociedad- exige como condición de legitimidad democrática que el Estado asuma la carga de probar los hechos que acrediten la responsabilidad penal de las personas, es decir, que tenga un carácter acusatorio.

A pesar de que algunos autores identifican lo acusatorio con lo adversarial, es menester incluir esta última característica, en tanto que la misma impone al proceso el sentido de una contienda en la que las partes actúan sometidas a la jurisdicción en igualdad de condiciones para demostrar sus pretensiones. El juez sólo puede verificar los hechos imputados a una persona cuando éstos resisten la crítica de una defensa que cuenta con los medios para desvirtuarlos; la imparcialidad judicial no puede ejercerse cuando se resuelve una contienda en la que una de las partes goza de ventajas.

La oralidad implica, como regla general, que las pretensiones, argumentaciones y pruebas en el desarrollo del proceso se deben plantear, introducir y desahogar en forma verbal, sin lectura de documentos, ante el juez o tribunal.

Dada la importancia de estos principios para establecer el andamiaje del proceso penal es preciso explicitar que su operación, en términos generales, constituye la base para la operación efectiva de un sistema de auténticas audiencias:

a) Libertad probatoria. Las pruebas serán apreciadas de acuerdo con el grado de convicción que produzcan ante los jueces con apego a las reglas de la sana crítica. La investigación debe, por tanto, centrarse en la idoneidad de la prueba para convencer, no en la satisfacción de formalismos.

b) Publicidad. Todas las actuaciones serán, por principio general, públicas, con las excepciones que se establecen exclusivamente para proteger la integridad física o psicológica de las personas que deban participar en las audiencia, o cuando se ponga en riesgo la revelación indebida de datos legalmente protegidos.

c) Contradicción. Las partes podrán debatir los hechos y argumentos jurídicos, normativos, jurisprudenciales de la contraparte y controvertir cualquier medio de prueba, para lo cual podrán hacer comparecer, interrogar o, en su caso, contrainterrogar, a los testigos y peritos pertinentes.

d) Concentración. La presentación, recepción y desahogo de las pruebas, así como todos los actos del debate se desarrollarán, ante juez competente y las partes, en una audiencia continua, sucesiva y secuencial, salvo casos excepcionales previstos en la legislación ordinaria.

e) Continuidad. Las audiencias no se interrumpirán, salvo en casos excepcionales previstos en la legislación ordinaria. En caso de interrumpirse las audiencias se reanudarán en un plazo breve y, de no ser ello posible, se ordenará su repetición.

f) Inmediación. Los jueces sólo tomarán conocimiento del material probatorio presentado en las audiencias presididas por uno o varios jueces, quienes escucharán directamente los argumentos de las partes, con la presencia ininterrumpida de los sujetos procesales que deban participar en ellas, salvo los casos previstos en la ley para la prueba anticipada.

g) Imparcialidad. Las funciones de investigación, acusación, preparación del juicio y enjuiciamiento, quedan a cargo de actores distintos, buscando evitar distorsionar la misión de cada actor.

Los principios rectores del proceso penal son interdependientes. Difícilmente tienen sentido si se les considera aisladamente.

Corresponderá a la legislación reglamentaria demarcar los alcances y las excepciones propias de cada una de las características y principios que rigen el proceso penal, así como establecer las bases a partir de las cuales se deben diseñarse las normas procesales ordinarias tanto en el ámbito federal como en el local para el desarrollo del proceso.

De acuerdo con la tradición constitucional mexicana, consideramos conveniente conservar el catálogo detallado de derechos fundamentales en la materia agrupados según correspondan a los imputados o de las víctimas. Este catálogo necesariamente se habrá de modificar para responder a las nuevas directrices. A continuación de precisa el sentido de las modificaciones propuestas, elaboradas en lenguaje de derechos:

Apartado A, sobre los derechos de los imputados

El derecho a la defensa, cuya vinculación con el principio acusatorio salta a la vista, queda establecido en la fracción I. Éste adquiere una mayor relevancia al ser enmarcado en un proceso acusatorio, público, adversarial y oral, como condiciones previas para su pleno ejercicio. Queda por tanto superada la idea recogida por el precepto constitucional vigente que establece la defensa dentro de la averiguación previa, donde, además, falta un presupuesto básico de toda defensa: que ésta se ejerza ante un juez imparcial con potestad sobre ambas partes y no ante el propio acusador.

Si bien, cuando fue introducida la posibilidad de defensa dentro de la averiguación previa en la actual parte final del apartado A del artículo 20 constitucional, la medida fue vista por algunos como un avance dentro del sistema mixto, el paso del tiempo ha hecho evidente que dicha limitada defensa en realidad vino a fortalecer el componente inquisitivo del sistema mixto que la prohijó, permitiendo que el juicio iniciara con pruebas preconstituidas por el Ministerio Público y legitimadas de esta forma por la propia defensa. En el peor de los casos, la participación de la defensa en la etapa de la investigación se prestaba a prácticas de corrupción. La defensa, en efecto, tiene sentido a partir de que una persona es detenida y cuando ha de ser interrogada, pero en definitiva, se ejerce a plenitud en sede judicial y, por el contrario, se desvirtúa cuando se pretende que se ejerza frente al propio acusador, como sucede en la actualidad durante la averiguación previa.

La presunción de inocencia, estrechamente vinculada con el principio acusatorio no es solamente un regla de trato hacia el acusado. Ésta implica, además, una actitud que debe mantener el juzgador frente a las pruebas que han de verterse en el juicio. La culpabilidad del acusado sólo puede pronunciarse a partir de un rechazo razonado de la presunción de inocencia; cuando las reglas de la sana crítica indican que sería ilógico no hacerlo. Es, por tanto, un principio elemental que informa todas las decisiones de las autoridades responsables de perseguir y de sancionar los delitos. Así se reconoce en la fracción II del Apartado constitucional correspondiente.

El derecho a la defensa se ve complementado con el derecho del imputado a participar en el juicio, así como el derecho a declarar o a guardar silencio según se establece en la propuesta de fracción III de este Apartado.

En cuanto a la participación del imputado en el juicio, el cambio principal es que la garantía ahora consiste en que éste se realice en igualdad de circunstancias con la acusación, y que en esta etapa se manifiesten a plenitud los principios procesales adoptados. Lo mismo puede señalarse respecto de la etapa preparatoria al juicio, es decir, aquella en la que se depuran los medios probatorios y se fija la litis bajo control de un juez intermedio, comúnmente denominado juez de garantía.

Si bien no se prevé que el imputado, y su defensa, intervengan antes de la etapa intermedia, es decir durante la fase de investigación preliminar, sí tendrán derecho a beneficiarse de las investigaciones que hubieren realizado la policía y el ministerio público, como se establece en la fracción X de este mismo apartado. Una vez que el imputado haya sido vinculado a proceso tendrá pleno acceso a la información que constare en la carpeta de investigación integrada hasta entonces y, desde luego, a todos los datos e indicios que el Ministerio Público recabare en su contra, y a la manera en que éstos se recabaron.

El hecho de que en un punto determinado el juez intervenga no significa que habrá concluido la investigación del Ministerio Público. Ésta podrá continuar, pero ahora bajo el control de un juez que necesariamente será quien pueda autorizar toda afectación a la esfera jurídica del imputado durante esta etapa. Esto no significa, de manera alguna, que el juez investigue, como ocurre con los sistemas que han adoptado la figura del juez instructor. Por el contrario, en estricta observancia del principio acusatorio, el Ministerio Público tendrá la carga probatoria y el juez -trátese del que interviene en esta etapa o del o los jueces que formen un tribunal de juicio oral- estará invariablemente colocado en una posición de independencia ante las partes.

El derecho del imputado a guardar silencio, reconocido en la misma fracción III de este apartado implica que el Estado no puede obligar al imputado a contribuir a su propia condena. La razón de ser de esto es que no puede hacerse descansar el funcionamiento del aparato de justicia sobre la esperanza de que los acusados decidan confesar. Tampoco es una alternativa legalmente aceptable, ni conveniente, el forzar de ellos algún pronunciamiento.

Por tanto, el derecho a no autoincriminarse obliga al Estado a tener que probar su acusación prescindiendo de lo que el acusado pudiera manifestar. El efecto inmediato de esta norma es que el Estado tiene que realizar una investigación científica y profesional para poder probar el delito. Asimismo, esto destruye cualquier incentivo que pudiera tener el Ministerio Público para incurrir en maltratos y torturas. Ambos se encuentran entre los principales fines deseados por esta reforma.

Este derecho implica, también, que el imputado pueda ejercer su derecho tanto para defenderse de una imputación como para aceptar total o parcialmente los hechos, pero en este último caso, en congruencia con el principio de libertad probatoria y la consiguiente derogación de todas las normas que implican un valor fijo preestablecido para las pruebas, la confesión ya no tendrá el valor que el sistema vigente le había conferido. Esto es particularmente relevante respecto de la confesión rendida ante el Ministerio Público, que se convirtió en una herramienta inquisitiva durante las últimas décadas, y que fue la causante del más sentido desprestigio de nuestro proceso penal.

De acuerdo con los principios establecidos en el nuevo modelo procesal y, particularmente, en la fracción VII de este Apartado, por regla general las pruebas sólo tienen valor cuando hayan sido rendidas y desahogadas ante juez competente. Por tanto, en el caso de que una persona acepte ante el Ministerio Público su participación en la comisión de un delito -lo que estrictamente no puede prohibirse- semejante declaración no tiene absolutamente ningún valor a menos de que el acusado decida, de viva voz, replicarla frente a los jueces.

En consecuencia, al aprobarse esta reforma constitucional quedará ipso jure derogada la siguiente jurisprudencia vigente al día de hoy, que establece:

Confesión. Primeras declaraciones del reo. De acuerdo con el principio procesal de inmediación procesal y salvo la legal procedencia de la retractación confesional, las primeras declaraciones del acusado, producidas sin tiempo suficiente de aleccionamiento o reflexiones defensivas, deben prevalecer sobre las posteriores1.

Con esto, habremos extirpado del orden jurídico mexicano la obsesión que hasta ahora tienen las procuradurías de basar su estrategia de "investigación" en la obtención de confesiones por medio de maltratos o amenazas.

La fracción IV de este inciso reconoce el derecho del imputado a una defensa técnica, desde el momento de la detención. Se elimina el sucedáneo de la intervención de una persona de confianza del imputado, puesto que sólo con una defensa profesional es posible garantizar el debido proceso penal. Esta exigencia ha sido reconocida por el Código Federal de Procedimientos Penales y por los ordenamientos seminales de Chihuahua, Oaxaca y otras entidades.

La redacción propuesta en esta fracción abre la posibilidad para que este servicio sea proporcionado directamente por el Estado, como ocurre actualmente, o mediante otras modalidades, como podría ser mediante formas pro bono, o por medio de la contratación de abogados privados.

Con todo, la característica más novedosa de la nueva redacción es que inserta el derecho a elegir libremente un defensor, con la consecuente obligación para el Estado de entregar oportunamente al imputado información y elementos que permitan que pueda efectivamente elegir un abogado que le convenza, sobre la base de datos objetivos acerca del desempeño previo, sea que se trate de defensores públicos o privados.

En consonancia con la reciente reforma a los artículos primero y segundo constitucionales, la fracción V del Apartado A del nuevo texto constitucional incorpora el derecho a la asistencia de un traductor, a efecto de colocar a los integrantes de los pueblos indígenas y a quienes no dominen el idioma español en condiciones plenas de participar como sujetos procesales, y de sancionar la violación de este derecho.

La fracción VI, por su parte, reconoce el derecho de todo acusado a ser informado de los hechos que se le imputan, tanto desde el momento de su detención, como ante el juez de la causa. Este derecho no sólo reviste importancia para la preparación de su defensa, sino que constituye una exigencia mínima de respeto a quien ha sido privado de la libertad.

En la fracción VII, se afirma la jurisdiccionalidad del proceso penal. Se trata de algo tan evidente que, si no fuera por nuestra tradición inquisitoria, debiera omitirse: hemos de ser juzgados por los jueces. Las excepciones admisibles a esta norma son la prueba anticipada, cuando sea necesario recibir declaraciones, practicar un peritaje, un reconocimiento, una reconstrucción o una inspección y, por algún obstáculo excepcionalmente difícil de superar, como la ausencia, la distancia insuperable o la imposibilidad física o psíquica de quien debe declarar, se presuma que no podrá ser recibida durante el juicio. Aún así, en la medida de lo posible se dará intervención a un juez y a la defensa.

La facultad de interrogar y contrainterrogar a los testigos que declaren y a contar con una amplia oportunidad probatoria que se establece en la fracción VIII del apartado A de este Artículo, constituye una pieza complementaria del derecho a la defensa. El interrogatorio y el cotrainterrogatorio merecen ser señalados individualizadamente en el texto constitucional en cuanto que esta facultad se encuentra en el corazón mismo de un sistema acusatorio, adversarial y oral, a la vez que constituyen una herramienta fundamental para controlar la calidad y la veracidad de la información que servirá de base para dictar sentencia.

El ser juzgado en audiencia pública es la quintaesencia de la oralidad, característica ampliamente explicada en la parte inicial de esta exposición de motivos. Baste agregar que la Fracción IX establece la posibilidad del imputado de renunciar a la audiencia de juicio, lo cual abre la posibilidad para el dictado de sentencias en procedimientos abreviados seguidos por los jueces intermedios o de control de garantías a los que nos hemos referido. La admisión de estos procedimientos, aunado a los medios alternos de solución de conflictos penales, es indispensable para que el sistema de justicia penal pueda funcionar sin verse colapsado por los juicios orales que se celebren.

El principio de congruencia entre la acusación y la sentencia se adopta en la fracción XI de este apartado, lo que se hace necesario para salvaguardar la seguridad jurídica del imputado y su derecho a la defensa, de manera que el debate se ciña a la litis planteada, sin perjuicio de que, de acuerdo con la legislación ordinaria, ésta pueda ser modificada durante la preparación del juicio, y hasta la apertura del juicio oral.

Se agrega, en la Fracción XII del apartado A del precepto analizado el derecho del imputado de ser indemnizado conforme a la ley en caso de haber sido privado de la libertad o condenado en sentencia firme por error judicial o fraude procesal. Con estas disposiciones nuestra Constitución adopta lo ya preceptuado en la materia tanto por la Convención Americana de Derechos Humanos, como por el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; con esto, se inserta un incentivo más para que las investigaciones penales sean confiables y profesionales, pues esto impone costos adicionales a un desempeño poco profesional.

De acuerdo con la fracción XI de este apartado, el Ministerio Público podrá diferir la acusación hasta que sea indispensable hacerla sin tener que atarse de manos desde el principio del proceso. Sólo en aquellos casos en que sea indispensable llegar a juicio oral, tendrá el Ministerio Público que fijar la litis en el auto de apertura de juicio oral.

La fracción XII eleva a rango constitucional la nulidad de la prueba ilícita, lo que, limitadamente, ha ido ganando terreno en los ámbitos legislativo y judicial. Lo que viene a hacer este precepto es incentivar el respeto a los derechos de los imputados por parte de las autoridades que intervienen en la investigación y acusación del delito. Los amplios efectos invalidatorios que la norma constitucional atribuye a las pruebas ilícitas, o al juicio en su conjunto, favorecerán asimismo la capacidad investigativa de la policía y, por ende, la confianza de la población en ella.

Apartado B, sobre los derechos de las víctimas

Respecto de los derechos de las víctimas en México puede detectarse un importante nivel de rezago, comparativamente con el avance que se ha tenido en esa esfera a nivel internacional. Los derechos que nuestro orden jurídico concedían a las víctimas no la facultaban para emprender la acción penal por sí misma. En plena concordancia con las propuestas del Anteproyecto de la Red, el marco de derechos de la víctima contenido en el apartado B, se amplió para que quedara claramente estipulado que, de manera voluntaria, la víctima pueda intervenir como parte en el proceso penal, con una actuación independiente de la del Ministerio Público.

Cabe señalar que la acción penal privada, como en la mayoría de los países en que existe, operará limitada siempre dentro de un marco de control por parte del derecho penal por parte Estado, procurando que su propósito sea avanzar persecuciones penales aún en contra de las determinaciones del Ministerio Público. En concordancia con esto, y habida cuenta de que ahora la víctima tiene la opción de ser parte en el proceso, ciertos derechos que la víctima tenía, y cuya falta de funcionalidad había quedado plenamente demostrada, se restringen: desaparece el derecho de ampararse por el no ejercicio de la acción penal, cual era necesario para que el Ministerio Público pueda aplicar criterios de oportunidad para solucionar los casos, y se reservará en la ley reglamentaria, a la víctima, el derecho de pedir una explicación ante el superior jerárquico del fiscal que decida no perseguir el caso.

Adicionalmente, hoy en día, las víctimas se quejan de que acudir al sistema de justicia amplía innecesariamente la traumática experiencia de victimización. Considerando que la protección de la víctima requiere por parte del Estado algo más que la búsqueda de un resultado punitivo, se consideró pertinente incluir como derecho que el Estado instrumente protocolos y prácticas de éxito comprobado en materia de protección de víctimas. Es un medio y un fin en sí, el que las instituciones operen con sensibilidad a los ofendidos por un delito. Fundamental es poner en práctica los desarrollos en materia de atención a víctimas. La sensibilidad hacia la víctima es un medio para cumplir con los fines del Derecho penal y obtener la confianza de los ciudadanos: sin esa confianza, es poco probable que las autoridades persecutorias logren hacerse de la información necesaria para perseguir delitos. Es un fin porque resulta fundamental que el sistema de justicia opere para restaurar la lesión que haya padecido la víctima.

Reconocemos, por lo tanto, que la correcta atención a las víctimas exige no sólo modernizar los instrumentos legales necesarios para una persecución penal exitosa, como se buscó hacer a través de incorporar la acción penal privada; de insertar el derecho de las víctimas a obtener ágilmente información precisa sobre el estado de su caso y, preservando la posibilidad de que la víctima pueda coadyuvar con el Ministerio Público. Pero, además de esto, es fundamental que las instituciones se estructuren para entregar una adecuada atención desde la urgencia en los momentos posteriores a un ataque, hasta la atención que requieran durante la investigación y, por supuesto, incorporando las protecciones necesarias a la identidad de la víctima, cuando éstas fueran necesarias durante el litigio de un caso, en la etapa de juicio oral.

Artículo 21

Desde hace diez años, nuestro país ha incrementando exponencialmente su gasto en seguridad pública, sin ningún impacto en los índices la criminalidad. En efecto, mediante un sistema de aportaciones federales, el Sistema Nacional de Seguridad Pública transfiere anualmente cuantiosos recursos a los Estados, todo ello sin que la ciudadanía sienta más confianza en las policías, ni un incremento en su seguridad. Hay muchos factores que podrían explicar este fracaso, y mucho que podría debatirse y mejorarse acerca de la medición correcta de la intervención de nuestras policías, pero el hecho es que hay varias señales claras de que la estrategia adoptada de incrementar el gasto público, no está funcionando. Parte del problema es que el dinero se está usando para financiar una policía reactiva; no una policía auténticamente preventiva. Estamos gastando el dinero público en una policía que basa su estrategia de combate a la delincuencia en hacer rondines y patrullajes, con la esperanza de sacarse la lotería: capturar a un delincuente al momento de cometer un delito.

De hecho, la estadística recabada por CIDE para tres entidades (Distrito Federal, Morelos y Estado de México) demuestra que 60% de las personas que están en la cárcel fueron detenidas dentro de las 3 horas siguientes a haber cometido un delito. Y 20% fueron detenidos dentro de las 24 horas siguientes. Esto es un claro indicador de que la policía opera por medio del patrullaje callejero, apostando a detener el crimen en flagrancia. Nuestra policía patrulla para detener, y detiene para investigar. Es fundamental invertir esta tendencia: nuestra policía debe investigar para patrullar eficientemente, e investigar para detener. Sin invertir esta tendencia, nuestro país seguirá despilfarrando el dinero de público sin sentir mejoras perceptibles en la seguridad.

Sin embargo, la razón de que éste sea el modo de operar de nuestras policías puede rastrearse a una disposición Constitucional que, como ha sido interpretada, indica que sólo el Ministerio Público está facultado para investigar los delitos. Resultaba entonces fundamental aclarar que, ciertamente, es también función de la policía investigar delitos y por lo tanto estructurarse para recibir denuncias.

Por lo tanto, proponemos modificar el Artículo 21 para acoger la necesidad de imponer en nuestras policías la obligación de investigar delitos. La redacción propuesta recoge una práctica que se ha observado internacionalmente y que consiste en que la Policía puede recibir denuncias de hechos delictivos e iniciar investigaciones iniciales en respuesta a estas denuncias. La policía operará en coordinación con el Ministerio Público, y una vez que éste decida emprender la persecución penal, aquélla tendrá que sujetarse a la dirección de éste. Instrumentar esta norma adecuadamente requerirá generar esquemas de cooperación entre quienes tienen el olfato para investigar delitos, y quienes tienen que litigar el caso para convencer al juez de emitir una condena.

Entregar a la policía la facultad de investigar implicará atender un reto logístico considerable, que parte de mejorar la calidad de la fuerza policial, para efectivamente poder instrumentar y hacer efectiva esta nueva facultad, por lo cual el Congreso mantendrá un compromiso de supervisar su evolución.

Artículo 22

Finalmente, el Artículo 22 se modifica para incorporar y actualizar su redacción de manera que queden nítidamente prohibidas la tortura y los tratos o penas inhumanos o degradantes, de conformidad con los protocolos y tratados internacionales suscritos por nuestro país. La necesidad de contundentemente desterrar estas prácticas del pasado es incuestionable, y hacerlo parte por que nuestro texto constitucional acoja la terminología correcta que propiamente designa las conductas que ha proscrito la Comunidad Internacional, desde que se emitió la Declaración Universal de los Derechos Humanos, hace medio siglo.

Justificación de artículos transitorios

Primero

La aplicación del nuevo marco de garantías se postergará hasta por 5 años en los delitos contra la salud relacionados con el narcotráfico. Esta propuesta atiende las preocupaciones del Ejecutivo y busca dar un espacio suficiente para que las autoridades adapten sus procesos y eliminen toda posibilidad de errores de instrumentación en persecución de delitos de alto costo social.

Atentos al compromiso del Presidente de la República para el establecimiento de los juicios orales y al nuestro como legisladores, agregamos algunos componentes a las medidas transitorias que se incluyeron en el proyecto de la Red.

Creemos que es fundamental que se destinen recursos federales y estatales de manera coordinada, con el propósito de lograr la instrumentación gradual, efectiva y ordenada de este mandato constitucional en los estados y en la federación. Por lo tanto, incluimos medidas tendientes a ello. Proponemos que, por la parte federal, quien coordine esta operación sea un órgano constitucional transitorio, cuya dirección sea nombrada por el Presidente, y que cuente con amplias facultades para que pueda apoyar los esfuerzos de los Estados para la organización y puesta en marcha del nuevo sistema. Y que, por la parte estatal, sean los estados, mediante las leyes que se sirvan emitir, quienes determinan a cargo de quién quedará instrumentar esta reforma.

El Congreso debe contar con instrumentos para evaluar ésta y otras políticas públicas en materia de justicia penal y seguridad pública. Por lo tanto, incluimos medidas transitorias para facilitar la rendición de cuentas mediante la evaluación por parte de expertos independientes en cuanto a la instrumentación de juicios orales y el compromiso de emitir una ley que regule la producción de estadísticas en la materia.

Quinto

De conformidad con el artículo Décimo Sexto Transitorio original, así como con este artículo transitorio del presente de Decreto se prevé una Ley General para el Debido Proceso Penal reglamentaria de los derechos establecidos en los artículos 13, 14, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 24 y 102, Apartado "A" constitucionales.

Corresponderá a dicha ley reglamentar los derechos que habrán de respetarse en los procesos penales, se establecen los contenidos mínimos para que las autoridades federales y locales, dentro de sus respectivos ámbitos de competencia personal, material y territorial, legislen todo lo concerniente a los órganos, contenidos normativos y procedimientos inherentes a su función de función de "establecer los delitos", así como las materias que derivan de dicha atribución.

Si bien, las causas mismas que originaron la Revolución Mexicana hicieron que el Constituyente de 1917 estableciera la garantía puntual de los derechos relacionados con los procesos penales, la moderna técnica legislativa exige que -como lo reconoce la exposición de motivos presentada por la Red mencionada, corresponde a la Constitución únicamente enunciar "las líneas maestras que rigen al Estado".

Mediante una Ley General como la prevista se observará el mandato de garantizar el respeto a los derechos constitucionales mediante la regulación de su contenido mínimo. De esta forma se conseguirá que la función legislativa propia de los distintos órdenes de gobierno esté en armonía con el orden constitucional y -cabe señalarlo- con el Derecho Internacional de los Derechos Humanos.

La Ley Reglamentaria propuesta se ubica así dentro del orden jurídico al que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha identificado como orden constitucional, para distinguirlo del federal, del local o estatal, del Distrito Federal o, en su caso, del municipal.2 De esta forma se mantienen intocadas las facultades para expedir, en el orden local o federal, según sea el caso, los códigos penales y procesal penales, las leyes orgánicas de las respectivas procuradurías de justicia, así como las leyes ordinarias que sean necesarias para que, al cumplir con sus atribuciones en materia penal.3

Dentro del orden constitucional -que no se restringe a lo dispuesto en la Constitución misma- están las leyes que don Héctor Fix-Zamudio, recogiendo las ideas de Mariano Otero, denomina "intermedias"4, es decir, aquéllas que se encuentran entre la Constitución y las leyes ordinarias. El jurista Ulises Schmill considera a estas leyes como parte del "orden nacional"5.

La Ley General del Debido Proceso Penal no constituye en forma alguna un código procesal penal, sino un ordenamiento que, respetando la diversidad de soluciones legislativas en cada entidad, y en el ámbito federal, garantiza que, tal como en el ámbito del derecho de acceso a la información se propuso en la denominada Iniciativa Chihuahua, promovida por los titulares de los poderes ejecutivos de cinco entidades federativas, permita que el ejercicio del derecho al debido proceso se ejerza "del mismo modo y con las mismas condiciones legales e institucionales por cualquier mexicano, en cualquier lugar, región, estado o municipio del país".6

Sexto

México carece de un sistema de indicadores estadísticos confiables para su sistemas de justicia y seguridad pública. Aunque esta información es esencial para evaluar políticas públicas y para la rendición de cuentas, la estadística disponible es relativamente escasa, poco accesible para el público, e incompleta. Esto impide a diversas ramas del gobierno determinar la efectividad de políticas actuales, ubicar puntos de quebranto institucional y metodológico, y generar un mapa de intervenciones bien estructurado.

En efecto, esfuerzos previos por parte del Congreso para mejorar la transparencia y la rendición de cuentas dentro del sistema de justicia penal, se vieron estorbados por la carencia de indicadores estadísticos e información confiable para diagnosticar problemas, y aún para vigilar las reformas que sí se lograron aprobar. No obstante, al día de hoy no hay legislación que suficientemente asegure el derecho de potenciales consumidores -incluyendo el gobierno federal, el Congreso, varias agencias gubernamentales, instituciones académicas, y el público en general- a recibir información objetiva, accesible, confiable, y relevante, para integral y periódicamente medir la operación del sistema de justicia penal en la totalidad de sus componentes: desde la policía hasta las cárceles, pasando por los ministerios públicos, la defensoría penal y las judicaturas.

Ciertamente, se recaba alguna información, pero ésta se reduce, en general, a cuantificar solamente la cantidad de delitos reportados a las autoridades, y además, esto tampoco se recaba de manera uniforme y confiable. En definitiva, el censo de delitos reportados a las autoridades, es importante, pero no es ni remotamente suficiente para medir el desempeño de las instituciones ni mucho menos para medir la cantidad de crimen real que hay (por ejemplo, como sabemos por la encuesta de ICESI, sólo 23% de las víctimas acuden a denunciar).

Cabe señalar que, al igual que el sistema de justicia, con su método de escriturar el proceso, apaga las voces de los ciudadanos, el sistema estadístico presenta una deficiencia análoga. En efecto, no toma en cuenta voces ciudadanas. En México, a diferencia de otros países, no se recaban percepciones ciudadanas acerca del trato que éstos reciben por parte de las instituciones, sea como víctimas o como acusados. La poca estadística disponible que hay, que sí recoge percepciones ciudadanas, se ha recabado con esfuerzos privados, sin ningún apoyo gubernamental. Por esa razón, la amplitud y frecuencia con que pueden levantarse los datos, es limitada.

Para razonablemente satisfacer las necesidades básicas de información, México necesita, de manera periódica y con muestreos suficientemente grandes para que la información sea representativa para cada entidad federativa, por ejemplo, conducir algunas encuestas básicas. Otros países periódicamente recogen la siguiente información:

1. Encuestas de victimización y desempeño institucional (miden la cantidad de crimen que hay y la respuesta de todas las instituciones relevantes, según la perciben los ciudadanos).

2. Encuestas sobre policía (miden las condiciones de trabajo de la policía, las percepciones que ellos tienen sobre sus condiciones laborales, y otros factores)

3. Muestreos de gestión de casos penales (miden la manera en que las judicaturas administran los procesos penales)

4. Encuestas de población en reclusión (monitorean la situación de las cárceles y pueden servir para medir la calidad del proceso penal)

5. Reincidencia (información sobre qué tan efectivo es el sistema penal para desactivar carreras delincuenciales).

Claramente, la necesidad de que nuestro país cuente con datos estadísticos confiables y comprehensivos no puede postergarse; la legislación que se propone se hará cargo de estabilizar y reglamentar la producción nacional y uniforme de este tipo de datos.

Séptimo

Considerando las preocupaciones que ha expresado el Ejecutivo en cuanto la instrumentación de esta reforma en relación con el combate al narcotráfico, y el nuevo esquema de operación de la prisión preventiva, se consideró pertinente diferir en el tiempo, hasta tres años, la aplicación de éste decreto para un catálogo cerrado de delitos contra la salud, y mantener un régimen de excepción que permitirá retener por 9 días más de lo normal a quienes se encuentren acusados de delitos contra la salud, si el Ministerio Público así lo solicita. Ello, no obstante, implica que las autoridades que participan en la investigación de los hechos atribuídos a los detenidos no intervengan en su custodia, como se establece en el nuevo párrafo quinto del artículo 16 constitucional.

Por todo lo expuesto y fundado, sometemos a la consideración de esta honorable Cámara de Diputados, la siguiente Iniciativa por el que se reforman los artículos 14, 16, 17, 18, 19, 20, 21 y 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de Juicios Orales y Debido Proceso Penal, para quedar como sigue:

Artículo Unico.- Se reforman los artículos 14, 16, 17, 18, 19, 20, 21 y 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como siguen:

Artículo 14. A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna.

Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las Leyes expedidas con anterioridad al hecho.

En los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía, y aún por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trata.

Las leyes penales serán el último recurso para la solución de conflictos.

La determinación de las penas será proporcional a los delitos que sancionen. Las leyes penales sólo sancionarán conductas delictivas que afecten derechos individuales o colectivos.

En los juicios del orden civil, la sentencia definitiva deberá ser conforme a la letra o a la interpretación jurídica de la ley, y a falta de ésta se fundará en los principios generales del derecho.

Artículo 16.

Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento.

Toda persona detenida será inmediatamente conducida a donde haya de ser retenida bajo responsabilidad del juez competente, para que éste dentro de un plazo estricto de veinticuatro horas a partir de su detención controle la legalidad de la misma y ordene su libertad si aquélla fuera ilegal.

Ninguna persona podrá ser custodiada por quien tenga a su cargo la investigación o persecución penal. Los sitios de retención serán distintos a los destinados a prisión preventiva y al cumplimiento de penas.

Sólo la autoridad judicial podrá librar órdenes de aprehensión cuando tenga conocimiento de un hecho que la ley señale como delito, sancionado con pena privativa de libertad y existan datos para estimar como probables la existencia del hecho delictivo y la responsabilidad del imputado.

En los casos de delito flagrante, cualquier persona puede detener al imputado. Cuando en la realización de una revisión justificada se hagan evidentes elementos de los que se desprenda la probable responsabilidad de una persona en la comisión de un delito perseguible de oficio, la autoridad que la practique procederá a su detención y la pondrá inmediatamente bajo la responsabilidad del juez competente.

En toda orden de cateo, que sólo la autoridad judicial podrá expedir y que será escrita, se expresará el lugar que ha de inspeccionarse, la persona o personas que hayan de aprehenderse y los objetos que se buscan, a lo que únicamente debe limitarse la diligencia, levantándose al concluirla, un acta circunstanciada, en presencia de dos testigos propuestos por el ocupante del lugar cateado o en su ausencia o negativa, por la autoridad que practique la diligencia.

Las comunicaciones privadas son inviolables. Sin embargo, la autoridad judicial podrá autorizar la intervención de comunicaciones y la revisión del contenido de la correspondencia privadas, cuando sea indispensable para la investigación de hechos delictivos, en los términos que la ley señale. El juez deberá deberá fundar y motivar por escrito su decisión, expresando además el tipo de intervención o revisión y los sujetos de la misma; su duración, en su caso, y la forma en que controlará la intervención o revisión. La autoridad judicial no podrá otorgar estas autorizaciones cuando se trate de las comunicaciones o correspondencia del detenido con su defensor.

Las solicitudes de órdenes de aprehensión, cateo y de intervención de comunicaciones privadas podrán hacerse por escrito o de manera oral en una audiencia privada ante juez competente. Cuando la solicitud se haga en audiencia, el juez deberá de resolverlas de manera inmediata. Cuando la solicitud se transmita al juez por escrito, el juez resolverá en el plazo máximo de cuarenta y ocho horas.

La autoridad administrativa podrá practicar visitas domiciliarias únicamente para cerciorarse de que se han cumplido los reglamentos sanitarios y de policía; y exigir la exhibición de los libros y papeles indispensables para comprobar que se han acatado las disposiciones fiscales, sujetándose en estos casos a las leyes respectivas y a las formalidades prescritas para los cateos.

La correspondencia que bajo cubierta circule... (se suprime el párrafo al haber quedado comprendida en el párrafo relativo a las comunicaciones privadas).

En tiempo de paz ningún miembro del Ejército podrá alojarse en casa particular contra la voluntad del dueño, ni imponer prestación alguna. En tiempo de guerra los militares podrán exigir alojamiento, bagajes, alimentos y otras prestaciones, en los términos que establezca la ley marcial correspondiente.

Artículo 17. Ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho.

Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales.

Las leyes federales y locales establecerán los medios necesarios para que se garantice la independencia de los tribunales y la plena ejecución de sus resoluciones.

Nadie puede ser aprisionado por deudas de carácter puramente civil.

En los asuntos del orden penal se admitirán soluciones alternativas en las que siempre se asegure la reparación del daño generado a la víctima, si ello fuera posible y necesario, conforme lo determine la ley. Toda medida alternativa al juicio estará sujeta a supervisión judicial y deberá adoptarse habiendo escuchado previamente a la víctima.

Artículo 18. Sólo por delito que merezca pena privativa de libertad habrá lugar a prisión preventiva. El sitio de ésta será distinto del que se destinare para la extinción de las penas y estarán completamente separados.

Los gobiernos de la federación y de los estados organizarán el sistema penal, en sus respectivas jurisdicciones [...] (Continúa el resto del artículo en su versión actual).

Artículo 19. Durante el proceso podrán imponerse al imputado sólo las medidas cautelares indispensables, con la finalidad de asegurar su comparecencia en juicio, el desarrollo de la investigación y proteger a la víctima, a los testigos y a la comunidad. Para imponerlas deberá ser necesario además que el Ministerio Público acredite que hay bases para estimar como probables la existencia del hecho delictivo y la responsabilidad del imputado.

La prisión preventiva sólo podrá imponerse cuando otras medidas cautelares menos restrictivas no sean suficientes para garantizar su propósito.

La prisión preventiva siempre se sujetará a plazo y su pertinencia se revisará de manera periódica. La prisión no podrá exceder del tiempo que como máximo fije la ley al delito que motivare el proceso y en ningún caso podrá superar dos años. Si cumplido ese término no existe una sentencia condenatoria, el imputado será puesto en libertad de inmediato mientras se sigue el juicio, sin que ello obste para imponer otras medidas cautelares. En toda pena de prisión que imponga una sentencia, se computará el tiempo de la detención.

Si en la audiencia de control de la detención se solicitare la prisión preventiva, el juez resolverá en la misma audiencia. Sin embargo, si las partes justifican, el juez retendrá al acusado y celebrará una audiencia dentro de setenta y dos horas para escuchar y resolver sobre la solicitud.

Artículo 20. El proceso penal será de tipo acusatorio, adversarial y oral; y se regirá por los principios de libertad probatoria, publicidad, contradicción, concentración, continuidad, inmediación e imparcialidad, que garantizará los siguientes derechos:

A. De toda persona imputada:

I. A ser escuchada en un proceso acusatorio, público, adversarial y oral;

II. A que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad;

III, A participar en el juicio y en la etapa preparatoria del mismo; a declarar o a guardar silencio;

IV. A una defensa técnica por abogado, el cual podrá elegir libremente, incluso desde el momento mismo de su detención. Si no puede sufragarlo, el Estado le costeará uno, en los términos que la ley señale;

V. A ser asistido gratuitamente por un intérprete si lo necesita para su defensa.

VI. A que se le informe, tanto en el momento de su detención como en su comparecencia ante juez, los hechos que se le imputan y los derechos que le asisten. El juez que conozca de la causa deberá verificar que las autoridades administrativas hayan cumplido esta obligación;

VII. A que ninguna prueba tenga valor para fundar la sentencia impuesta, si no fue rendida y desahogada ante juez competente, salvo las estrictas excepciones que la ley señale. Son nulas las pruebas obtenidas con violación de los derechos fundamentales.

VIII. A interrogar o contrainterrogar a los testigos que declaren y a que se le reciban los testigos y demás pruebas pertinentes que ofrezca, concediéndosele el tiempo que la ley estime necesario al efecto y auxiliándole para obtener la comparecencia obligatoria de las personas cuyo testimonio solicite, en los términos que señale la ley.

IX. A ser juzgado en audiencia pública por un juez o tribunal. La publicidad sólo podrá restringirse en los casos de excepción que expresamente determine la ley, y sólo en la medida que sea necesario, para la protección de víctimas, testigos y menores o cuando se ponga en riesgo la revelación indebida de datos legalmente protegidos. La ausencia de los jueces en las audiencias tendrá por consecuencia su nulidad. El imputado tendrá derecho a renunciar a la audiencia de juicio, en los casos y bajo las condiciones previstas por la ley.

X. A que le sean proporcionados todos los datos necesarios para su defensa. El imputado o su defensor tendrán acceso a los registros de la investigación cuando el primero se encuentre detenido y cuando pretenda recibírsele declaración. Asimismo, antes de su primera comparecencia ante juez podrán consultar dichos registros, con la oportunidad debida para preparar la defensa. A partir de este momento no podrán mantenerse en reserva las actuaciones de la investigación, salvo los casos expresamente señalados en la ley.

XI. A que, de ser condenado, la sentencia no exceda el contenido de la acusación;

XII. A ser indemnizado conforme a la ley en caso de haber sido privado de la libertad o condenado en sentencia firme por error judicial o fraude procesal, en los términos que la ley señale. La ley dispondrá reglas sobre la custodia y preservación de evidencias;

XIII. A pedir la nulidad del juicio o de pruebas recabadas, por violación a cualquiera de los derechos fundamentales, en los términos que la ley señale.

B. De toda víctima u ofendido:

I. A ejercer la acción penal en la forma y las condiciones que la ley determine;

II. A que el Estado instrumente los protocolos y medidas necesarias para proteger eficazmente los derechos de las víctimas, en los términos que la ley señale;

III. A recibir asesoría jurídica, ser informado de los derechos que en su favor establece la Constitución y, cuando lo solicite, ser informado del desarrollo del proceso penal;

IV. A coadyuvar con el Ministerio Público; a que se le reciban todos los datos o elementos de prueba con los que cuente, tanto en la investigación como en el proceso, y a que se desahoguen las diligencias correspondientes, siempre que sean pertinentes;

V. A recibir, desde la comisión del delito, atención médica y psicológica de urgencia y otras medidas necesarias para su protección y auxilio en los términos establecidos por la ley;

VI. A que se haga efectiva la reparación del daño en los casos en que sea procedente y que el mismo le sea reparado subsidiaria y limitadamente por el Estado en los supuestos que establezca la ley. El Ministerio Público estará obligado a solicitar la reparación del daño la que, de proceder, no podrá dejar de hacerse efectiva. La ley fijará procedimientos ágiles para ejecutar las sentencias en materia de reparación del daño;

VII. Al resguardo de su identidad o la de sus testigos, cuando a juicio del juzgador sea necesario para su protección, salvaguardando en todo caso los derechos de la defensa.

Artículo 21.

La investigación y persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público y a la Policía, la cual, en la etapa de persecución penal, estará sujeta al control jurídico de aquél.

Los particulares o los agentes de autoridad que representen a los órganos públicos pueden ejercer la acción penal, en los casos y cumpliendo con los requisitos que señale la ley. Cuando un delito requiera querella de los directamente afectados, solamente éstos o el Ministerio Público podrán ejercer la acción penal. En estos casos, la víctima u ofendido podrá desistirse de la acción en cualquier momento, sin que el Ministerio Público pueda continuar la persecución.

No será necesaria la querella para los delitos cometidos por funcionarios públicos en el ejercicio del cargo o con ocasión del mismo, o para aquellos que afecten al interés general, en cuyo caso cualquier persona puede iniciar la acción penal ante la autoridad judicial en los términos y con las condiciones que establezca la ley.

En todos los procesos penales el Ministerio Público tendrá la intervención que determine la ley, con independencia de si ha ejercido o no directamente la acción penal. El Ministerio Público podrá considerar criterios de oportunidad para el ejercicio de la acción penal y la apertura de un juicio. La ley fijará los supuestos y condiciones para la aplicación de estos criterios que no procederán cuando el delito lesione intereses públicos fundamentales.

La imposición o modificación de la naturaleza y duración de las penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial.

Compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones previstas en los reglamentos gubernativos, disciplinarios y penitenciarios, las cuales solamente podrán consistir en multa, arresto o aislamiento temporal hasta por 36 horas o en trabajo a favor de la comunidad. La multa y el trabajo a favor de la comunidad serán permutables por el arresto en caso de que el infractor no quiera cumplir con la sanción impuesta.

Si el infractor fuese jornalero, obrero o trabajador, no podrá ser sancionado con multa mayor del importe de su jornal o salario de un día.

Si el infractor fuese jornalero, obrero o trabajador, no podrá ser sancionado con multa mayor del importe de su jornal o salario de un día.

Tratándose de trabajadores no asalariados, la multa no excederá del equivalente a un día de su ingreso.

Las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio y desistimiento de la acción penal, podrán ser impugnadas por vía jurisdiccional en los términos que establezca la ley.

El Ejecutivo Federal podrá, con la aprobación del Senado en cada caso, reconocer la jurisdicción de la Corte Penal Internacional.

La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones policiales se regirá por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez.

La Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, se coordinarán en los términos que la ley señale, para establecer un sistema nacional de seguridad pública.

Artículo 22. Quedan prohibidas las penas de muerte, de mutilación, de infamia, la tortura y los tratos o penas inhumanos o degradantes; así como la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales.

No se considerará confiscación de bienes la aplicación total o parcial de los bienes de una persona hecha por la autoridad judicial, para el pago de la responsabilidad civil resultante de la comisión de un delito, o para el pago de impuestos o multas. Tampoco se considerará confiscación el decomiso que ordene la autoridad judicial, de los bienes, en caso del enriquecimiento ilícito, en los términos del artículo 109; ni el decomiso de los bienes propiedad del sentenciado, por delitos de los previstos como de delincuencia organizada, o el de aquéllos respecto de los cuales éste se conduzca como dueño, si no acredita la legítima procedencia de dichos bienes.

No se considerará confiscación la aplicación a favor del Estado de bienes asegurados que causen abandono en los términos de las disposiciones aplicables. La autoridad judicial resolverá que se apliquen en favor del Estado los bienes que hayan sido asegurados con motivo de una investigación o proceso que se sigan por delitos de delincuencia organizada, cuando se ponga fin a dicha investigación o proceso, sin que haya un pronunciamiento sobre los bienes asegurados. La resolución judicial se dictará previo procedimiento en el que se otorgue audiencia a terceros y se acredite plenamente el cuerpo del delito previsto por la ley como de delincuencia organizada, siempre y cuando se trate de bienes respecto de los cuales el inculpado en la investigación o proceso citados haya sido poseedor, propietario o se haya conducido como tales, independientemente de que hubieran sido transferidos a terceros, salvo que éstos acrediten que son poseedores o adquirentes de buena fe.

(Derogado el cuarto párrafo).

TRANSITORIOS

Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación, sin embargo, las autoridades responsables deberán instrumentar gradualmente, de manera eficaz y coordinada, el sistema procesal penal aquí establecido, para lo cual, la normatividad relativa deberá entrar en vigor dentro del plazo establecido en el transitorio segundo.

Segundo. La Federación y las entidades federativas tienen un plazo de hasta cinco años para realizar las adecuaciones necesarias para la celebración de juicios conforme a las bases señaladas en este decreto. Transcurrido este plazo serán nulos los procesos penales que no se sigan de conformidad con lo ordenado en esta Constitución.

Tercero. A los seis meses de la entrada en vigor del presente decreto, el Congreso de la Unión y las legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, expedirán las leyes necesarias para la instrumentación de la reforma procesal. En tales leyes, el Congreso de la Unión y las legislaturas de los Estados especificarán cómo destinarán los recursos necesarios y a qué organismo transitorio encomendarán la construcción y operación de la infraestructura que resulte necesaria para la aplicación del presente decreto , así como la capacitación que ello implique.. Las determinaciones presupuestales deberán señalarse en el presupuesto inmediato siguiente a la entrada en vigor del mismo y en los sucesivos.

Cuarto. La Presidencia de la República tendrá a su cargo una Comisión dedicada a dar impulso, asesoría, capacitación y divulgación del sistema de juicios orales, del debido proceso legal y de los medios alternativos de solución de controversias a los que se refiere este decreto. Entre las demás funciones que la ley determine, la Comisión organizará, mediante un fideicomiso, la distribución de recursos federales con el propósito de promover la aplicación uniforme y con altos estándares de calidad de esta reforma, sin limitación competencial. El Congreso de la Unión le dedicará la provisión presupuestal correspondiente al aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación mencionado en el artículo transitorio anterior. Esta oficina tendrá el carácter de órgano constitucional transitorio. La conclusión de sus funciones será determinada por el Presidente de la República, pero en ningún caso se realizará antes de siete años, contados a partir de la entrada en vigor del presente decreto. El titular de la oficina deberá presentar periódicamente un informe público en el que dará cuenta de los avances realizados y de las tareas pendientes.

Quinto. El Congreso de la Unión deberá dictar en el plazo máximo de tres meses, contado a partir de la entrada en vigor del presente decreto, una Ley General del Debido Proceso Penal que, con carácter general y obligatorio en el orden federal, del Distrito Federal y en los Estados, precise y detalle el contenido y alcances constitucionales del debido proceso penal en México. La misma ley establecerá el Mecanismo Nacional para la Prevención de la Tortura en los términos del Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura ratificado por México.

Sexto. El Congreso de la Unión deberá aprobar, en plazo máximo de un año, una ley general relativa a la estadística, estudios cualitativos y programas para el mejoramiento continuo de la justicia penal. La ley estructurará y estabilizará la producción periódica y científica de estudios empíricos y estadísticas, así como de programas tendientes a replicar experiencias de éxito en la federación y en los estados.

Séptimo. Desde la entrada en vigor de este decreto, y hasta por un plazo de 3 años, las normas ordinarias procesales relativas a los delitos de delincuencia organizada se regirán por el régimen existente para estos delitos. El Ejecutivo encomendará la evaluación independiente del uso de este régimen transitorio, y rendirá cuentas semestralmente al Congreso de los avances. Transcurrido ese plazo, sólo serán aplicables en la materia las disposiciones previstas en el artículo 19 constitucional y la aplicación ordinaria de garantías y derechos fundamentales se extenderá también a este tipo de casos. Además, durante los siguientes tres años posteriores a la entrada en vigor de este decreto, el artículo 19 se leerá como si tuviera incorporado en su último párrafo, lo siguiente: "Cuando la autoridad judicial rechace la petición de prisión preventiva de la parte acusadora en los casos de delitos contra la salud la interposición de una impugnación de tal decisión tendrá por único efecto extender la detención del acusado hasta por nueve días; dentro de ese plazo se convocará otra audiencia para resolver sobre la solicitud de la parte acusadora, ante un juez competente de la misma jerarquía." Esta disposición no podrá aplicarse mientras no se haga efectiva la prohibición a las autoridades responsables de la investigación y la persecución penal de custodiar a las personas cuya conducta se investigue, según lo dispone el párrafo quinto del artículo 16 constitucional.

Octavo. La Cámara de Diputados a través de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, Justicia y Gobernación, se auxiliarán de instituciones académicas y organizaciones no gubernamentales del más alto nivel nacional e internacional, para vigilar la rendición de cuentas y la evaluación anual del cumplimiento de este mandato constitucional. Estos estudios comprenderán evaluación de los avances de los poderes Ejecutivo, del propio Legislativo y del Judicial en la instrumentación de la reforma procesal penal. Se procederá de semejante manera las entidades federativas. En todo caso los resultados se harán del conocimiento público tan pronto como estén disponibles.

Noveno. El Sistema Nacional de Seguridad Pública, en coordinación con las autoridades necesarias, informará a este Congreso, dentro de un plazo de 6 meses a la entrada en vigor de este decreto, las medidas que adoptará para instrumentar la modificación a que se refiere el artículo 21 en cuanto a las nuevas potestades investigativas de la policía, incluyendo mecanismos que permitan una supervisión ciudadana efectiva sobre la operación de todas las fuerzas policiales en la Nación.

Notas:

1 Jurisprudencia en Materia Penal de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Consultable en el Apéndice de 1995, Tomo II, pág. 60, tesis 106. Registro electrónico 389975.

2 México, Jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia, "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS DIVERSOS ORDENES JURIDICOS ESTABLECIDOS EN LA CONSTITUCION FEDERAL TIENEN AUTONOMIA FUNCIONAL Y ASIGNACIONES COMPETENCIALES PROPIAS". Del contenido de los artículos 1º, 40, 41, primer párrafo, 43, 44, 49, 105, fracción I, 115, fracción I, 116, primero y segundo párrafos, 122, primero y segundo párrafos, 124 y 133, de la Constitución Federal, puede distinguirse la existencia de cuatro órdenes jurídicos dentro del Estado mexicano, a saber: el federal, el local o estatal, el del Distrito Federal y el constitucional. Cada uno de ellos cuenta con asignaciones competenciales propias que, por lo general, son excluyentes entre sí, contando con autonomía para su ejercicio a cargo de las autoridades correspondientes. P./J. 95/99, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, Septiembre de 1999, p. 709.

3 De similar manera, el Congreso de la Unión aprobó recientemente la Ley General para la igualdad entre hombres y mujeres (Diario Oficial de la Federación, 2 de agosto de 2006), de cual se derivan obligaciones para los congresos locales al legislar en las materias civil y familiar, que por antonomasia corresponden al ámbito estatal y del Distrito Federal. En el último párrafo de su exposición de motivos se señala que dicha Ley, "[...] plantea una reglamentación clara y precisa del primer párrafo del artículo 4° constitucional, mediante una ley general."

4 Héctor Fix Zamudio, "Hacia una nueva constitucionalidad. Necesidad de perfeccionar la reforma constitucional en el derecho mexicano. Las leyes orgánicas", en Hacia una nueva constitucionalidad. Instituto de Investigaciones Jurídicas. UNAM. México, 2000. pp. 191-228. Debe señalarse que el maestro Fix-Zamudio propone que la expedición y reforma de las leyes de esta naturaleza se rijan por un procedimiento también intermedio (entre el exigido para las normas constitucionales y las de carácter ordinario) para evitar lo que bien caracteriza como "la volubilidad de las simples mayorías legislativas". En tanto no se instrumente una reforma constitucional en el sentido propuesto, continúa vigente el procedimiento ordinario para aprobar las leyes reglamentarias necesarias para hacer efectivos los derechos constitucionales, cuya jerarquía normativa no se ve disminuida por la ausencia de una mayoría calificada o un requisito similar. La falta de una mayor rigidez no mengua el carácter general ni resta validez a las normas intermedias.

5 Ulises Schmill, El sistema de la Constitución mexicana, Librería de Miguel Porrúa, México, 1977, pp. 135 y siguientes. Más recientemente: Ulises Schmill, Fundamentos conceptuales de una teoría de la Constitución y de los derechos fundamentales, en serie Ensayos y Conferencias de los formadores de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Suprema Corte de Justicia de la Nación, México, 2005.

6 "Propuesta para la iniciativa de reforma constitucional a favor del derecho de acceso a la información y a la transparencia", presentada en diciembre de 2006, http://www.ifai.org.mx/temas/rconstitucional.pdf, consultada el 3 de febrero de 2007. Esta iniciativa propone elevar a rango constitucional distintos principios en la materia que regula, como el de "publicidad sujeta a excepciones por causa de interés público". Sin embargo, al no prever la existencia de una ley general que reglamente y acote el alcance de las excepciones previstas -como se hace en el anteproyecto de Ley General del Debido Proceso Penal- deja a la discreción del legislador ordinario la definición del alcance de un derecho fundamental. Esta situación conduce a que -ante la omisión del Congreso de la Unión para cumplir su obligación de reglamentar los derechos fundamentales- sean los tribunales federales los que suplan dicha tarea al realizar su función de control constitucional de las leyes, dejando la función de legislador negativo para asumir la de legislador positivo. Nadie duda de la competencia de la justicia constitucional para invalidar preceptos de las leyes generales -como ha ocurrido con la propia Ley de Amparo-, pero dicha facultad presupone que previamente el Congreso de la Unión ejerza su competencia normativa.

Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a los veintitrés días del mes de abril de 2007.

Diputados: Javier González Garza (rúbrica), Alejandro Chanona Burguete (rúbrica) y Ricardo Cantú Garza, Coordinadores de los Grupos Parlamentarios de los Partidos de la Revolución Democrática, Convergencia y del Trabajo; diputado Raymundo Cárdenas Hernández, presidente de la Comisión de Puntos Constitucionales; y la diputada Layda Elena Sansores San Román (rúbrica), secretaria de la Comisión de Gobernación de la LX Legislatura del honorable Congreso de la Unión; Jaime Cervantes Rivera (rúbrica).

CAMARA DE ORIGEN: DIPUTADOS
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
México, D. F., a 4 de octubre de 2007.
6. INICIATIVA DE DIPUTADOS (GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD)


QUE REFORMA LOS ARTÍCULOS 18, 21 Y 104 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SUSCRITA POR DIVERSOS DIPUTADOS DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD

Los suscritos, diputados federales a la LX Legislatura e integrantes del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con fundamento en lo dispuesto en las fracciones II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y II del artículo 55 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, ponen a la consideración de esta honorable asamblea iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona los artículos 18, 21 y 104 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

Esta iniciativa, compuesta de dos grandes apartados, es una parte de la reforma del Poder Judicial, en lo general, y del sistema penitenciario, en lo particular, que los integrantes del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, en cumplimiento de nuestra propuesta de reforma del Estado, presentamos.

Primero. Las prisiones en México no han sido consideradas un rubro sustantivo o relevante en la agenda política y en las políticas de asignación de recursos. Las prisiones son vistas como un gasto que siempre sería deseable economizar. Esta posición ha provocado que las prisiones se conviertan en lugares donde sistemáticamente se violan los derechos humanos de los reclusos. A pesar de que por mandato constitucional se precisa que los reclusos tienen derecho a la educación, al trabajo y a la capacitación para éste, en las prisiones no hay las condiciones necesarias para que los reclusos ejerzan esos derechos.

Los internos de nuestras prisiones tampoco tienen acceso al derecho a la salud. La precariedad económica existente en los servicios médicos provoca que, en ocasiones, los médicos no puedan siquiera atender lo elemental.

Respecto a la alimentación, los administradores de las prisiones se han acostumbrado a otorgar una deficiente alimentación a la población penitenciaria.

En cuanto a las condiciones de alojamiento, la mayoría de las instalaciones son viejas, insalubres y deterioradas. A lo anterior se agrega la sobrepoblación de la mayoría de las cárceles del país.

El hacinamiento obstaculiza el normal desempeño de funciones esenciales de los sistemas penitenciarios como la salud, la seguridad o el régimen de visitas, y el de otras funciones fundamentales y que por desgracia en muchos casos se imposibilita su desarrollo de manera adecuada; nos referimos a los tratamientos para combatir las diferentes adicciones que padecen los reclusos, a la recreación, a la visita íntima. Esto implica violar derechos fundamentales, tanto de la población interna como de los empleados y directivos, que deben realizar sus funciones en condiciones muy difíciles y arriesgadas.

Si analizamos las condiciones enumeradas, no podemos esperar que los internos que viven en esas condiciones logren una adecuada "readaptación social".

Por lo expuesto, se considera impostergable modificar el texto del artículo 18 constitucional a fin de enfatizar que los reclusos deben gozar y ejercer los derechos humanos que les consagra la Constitución.

La pena de prisión afecta uno de los mayores bienes que tiene el ser humano: la libertad. Sin embargo, en ocasiones, el ciudadano que viola la ley debe ser sancionado restringiéndole ese preciado bien. Pero no podemos considerar que todos los sentenciados han ofendido a la sociedad de la misma manera o con igual intensidad. Por eso hay prisiones de diferentes niveles de seguridad. Los penales de máxima seguridad deben estar reservados para los delincuentes que con su actuar han ofendido gravemente a la sociedad o que exista el enorme riesgo de que por su poderío económico o influencia con otras bandas delictivas puedan evadirse de un centro de reclusión de media o mínima seguridad.

Pero en los últimos tiempos hemos visto cómo luchadores sociales que no representan un peligro para la sociedad han sido internados en los centros federales de máxima seguridad sin cumplir el perfil criminológico que se requiere para ello, únicamente porque no están de acuerdo con las políticas sociales y económicas de las autoridades administrativas.

Por eso se propone modificar el artículo 18 constitucional, a fin de evitar que luchadores sociales o, incluso, sentenciados por delitos del orden común o federal que no cumplan el perfil criminológico exigido para ser internado en un penal de máxima seguridad sean victimizados por las autoridades administrativas y puedan cumplir sus condenas en penales de tratamiento adecuadas a su peligrosidad o perfil criminológico.

A fin de adecuar la terminología de nuestra Carta Magna a los tratados internacionales de que México forma parte, se propone quitar la palabra reo del artículo 18 constitucional, por considerarla infamante y denigrante, y usar en su lugar sentenciado o recluso.

Debido a las numerosas modificaciones que a lo largo de los años ha tenido el artículo 18 constitucional, se considera que el orden actual de los párrafos no es el adecuado, pues se pasa de un tema a otro sin propósito, propiciando poca claridad en su contenido. Por ese motivo se propone recorrer los actuales párrafos cuarto, quinto y sexto, que se refieren al sistema integral de justicia para adolescentes, a los lugares séptimo, octavo y noveno, como último párrafo del artículo.

Segundo. Nuestra intención al proponer la iniciativa es transformar el sistema penitenciario, pero esto no será posible si la ejecución de las penas permanece bajo el control absoluto del Ejecutivo. Por tanto, se propone limitar la facultad del Ejecutivo únicamente a la administración de las prisiones y otorgar la facultad de ejecutar lo juzgado al Poder Judicial. Para lograrlo, se crea la figura de "jueces de ejecución de sentencias", que dependerán obviamente del Poder Judicial.

Con esta división se dará a cada ámbito de poder lo que le corresponde: al Ejecutivo, la administración de las prisiones; y al Judicial, la de ejecutar las sentencias.

Se afirma que la facultad de ejecutar la pena debe trasladarse al Poder Judicial, debido a que dejar la ejecución en manos de la administración rompe una secuencia, es decir, la misma autoridad judicial que pronunció la sentencia debe vigilar que la pena se cumpla estrictamente, conforme a derecho, en la forma pronunciada en la ejecutoria.

Los periodos de vida que los reclusos pasan en prisión cumpliendo sus sentencias no consisten en un simple transcurrir del tiempo: en esos lapsos suceden muchos eventos que debe supervisar la autoridad judicial; por ejemplo, la aplicación de penas alternativas a la de prisión, la concesión de beneficios o el lugar donde se deba extinguir la pena.

Por lo anterior, se propone modificar los artículos 18 y 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a fin de limitar la facultad del Ejecutivo únicamente a la administración de las prisiones y de otorgar la ejecución de las sentencias al Poder Judicial.

Tercero. Por supuesto que esta modificación obligará al Poder Judicial a especializar al personal que se ocupará de esta función y a capacitarlo en materias como la psiquiatría y psicología criminal, penitenciarismo, victimología, estudio sistematizado de los documentos internacionales suscritos por México en materia de derechos humanos de los sentenciados y su forma de trato y tratamiento, estadística y ejecución penal, entre otras.

Pero, en todo caso, la figura de "juez de ejecución" se debe fundamentar en función del principio de legalidad Ejecutivo-penal y debe asegurar el cumplimiento de las penas y controlar las diversas situaciones que se pueden producir en el cumplimiento de aquéllas, así como de las decisiones que sobre dicha ejecución puede adoptar la administración penitenciaria.

Esta atribución competencial supone el sometimiento pleno a la revisión y al control jurisdiccional del conjunto de las actuaciones que pueden darse en el cumplimiento de las penas, con lo que se completa, en términos jurídicos, la totalidad de las facetas que componen el procedimiento penal, que quedan así bajo el control jurisdiccional.

En mérito de lo expuesto, con fundamento en los artículos 71, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, sometemos a la consideración del Congreso de la Unión el siguiente

Proyecto de Decreto

Artículo Primero. Se reforman y adicionan los párrafos primero, segundo, tercero, séptimo y octavo, y los anteriores párrafos cuarto, quinto y sexto se recorren a los lugares sexto, séptimo y octavo, del artículo 18 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 18. Sólo por delito que merezca pena corporal habrá lugar a prisión preventiva. Los centros de prisión preventiva serán distintos de los que se destinaren para la extinción de las penas y estarán completamente separados. Las mujeres estarán en lugares separados de los destinados a los hombres durante la prisión preventiva y la ejecución de las sentencias.

Los gobiernos de la federación, de los estados y del Distrito Federal administrarán el sistema penal, en sus respectivas jurisdicciones, sobre la base del trabajo, la capacitación para éste y la educación como medios para la readaptación social del delincuente, dentro de un marco de estricto respeto al ejercicio y disfrute de los derechos humanos consagrados en esta Constitución, que tenga como fin primordial la reinserción social de los sentenciados a penas y medidas de seguridad privativas de libertad.

Nadie podrá ser internado en un centro de reclusión federal de máxima seguridad sin que cumpla el perfil criminológico exigido para ello y sin que medie orden judicial.

Los sentenciados, en los casos y las condiciones que establezca la ley, podrán compurgar sus penas en los centros penitenciarios más cercanos a su domicilio, a fin de propiciar su reintegración a la comunidad como forma de readaptación social.

Los sentenciados de nacionalidad mexicana que se encuentren compurgando penas en el extranjero podrán ser trasladados a la república para que cumplan sus condenas con base en los sistemas de reinserción social previstos en este artículo, y los sentenciados de nacionalidad extranjera por delitos del orden federal o del fuero común podrán ser trasladados a su país de origen o residencia, sujetándose a los tratados internacionales que se hayan celebrado para ese efecto. El traslado de los reclusos sólo podrá efectuarse con su consentimiento expreso.

...

...

...

Artículo Segundo. Se reforma el primer párrafo y se agrega un segundo párrafo al artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 21. La imposición de las penas y la ejecución de lo juzgado son propias y exclusivas de la autoridad judicial, con excepción de lo establecido en la fracción XIV del artículo 89.

La investigación y persecución de los delitos incumben al Ministerio Público, el cual se auxiliará con una policía que estará bajo su autoridad y mando inmediatos. Compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por las infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía, las que únicamente consistirán en multa o arresto hasta por treinta y seis horas; pero si el infractor no pagare la multa que se le hubiese impuesto, se permutará ésta por el arresto correspondiente, que no excederá en ningún caso de treinta y seis horas.

...

...

Artículo Tercero. Se reforma la fracción I del artículo 104 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 104. Corresponde a los tribunales de la federación conocer

I. De todas las controversias del orden civil, criminal y de ejecución de sentencias que se susciten sobre el cumplimiento y la aplicación de leyes federales o de los tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano. Cuando dichas controversias sólo afecten intereses particulares, podrán conocer también de ellas, a elección del actor, los jueces y los tribunales del orden común de los estados y del Distrito Federal. Las sentencias de primera instancia podrán ser apelables ante el superior inmediato del juez que conozca del asunto en primer grado.

I-B. ...

Transitorio

Artículo Único. El presente decreto entrará en vigor a los trescientos sesenta y cinco días siguientes a su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Salón de sesiones de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, a 4 de octubre de 2007.

Diputados: Javier González Garza, Andrés Lozano Lozano, Claudia Lilia Cruz Santiago, Armando Barreiro Pérez, Francisco Sánchez Ramos, Victorio Rubén Montalvo Rojas, Francisco Javier Santos Arreola, Miguel Ángel Arellano Pulido (rúbricas).

CAMARA DE ORIGEN: DIPUTADOS
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
México, D. F., a 4 de octubre de 2007.
7. INICIATIVA DE DIPUTADOS (GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD)


QUE REFORMA EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SUSCRITA POR DIVERSOS DIPUTADOS DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD

Los suscritos, diputados federales de la LX Legislatura integrantes del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con fundamento en lo dispuesto por la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la fracción II del artículo 55 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, proponemos a la consideración de esta honorable asamblea la siguiente: iniciativa con proyecto de decreto que adiciona el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

Una de las principales quejas contra el actual sistema de impartición de justicia es que, por ser sustancialmente escrito, es lento y en consecuencia costoso, tanto para los involucrados, como para el Estado. Un gran número de litigios en materia civil, mercantil e inclusive familiar, pueden tener soluciones diferentes a las actualmente establecidas en la ley, y sin embargo, dejar satisfechas las pretensiones de las partes. Obviamente al acortar algunos de los procedimientos se ahorrarían recursos al Estado.

En el ámbito penal se afirma que la legislación actual es violatoria de los derechos humanos de los gobernados al permitir juzgarlos privados de su libertad en la mayoría de los casos, con lo que, además, se infringe el principio de presunción de inocencia.

A lo anterior hay que agregar que, en muchas ocasiones, el pago de la reparación del daño a cargo del sentenciado queda sin cumplimentar, por lo que los ofendidos deben recurrir a la vía civil si es que quieren ver satisfechas sus pretensiones.

Consideramos que debemos comenzar a fomentar la educación para la no violencia en los diferentes sectores de la sociedad y la resolución sana de conflictos. Por ello, dentro de las reformas que se plantean al sistema de administración de justicia se proponen las medidas alternativas de resolución de conflictos con doble intención, la primera agilizar el desempeño de los tribunales y la segunda, establecer que la instancia penal será la última a la que se recurra.

Los objetivos y beneficios de estas medidas alternativas a las sentencias judiciales son conocidos y valorados en todos los ámbitos, ya que aportan mayor rapidez a la solución de conflictos sociales al mismo tiempo que disminuyen los costos, tanto para el sistema de justicia como para las partes involucradas; además de que representan una posibilidad muy cercana de descongestionar a los tribunales y al sistema penitenciario.

Todas las herramientas y medidas que ayuden a ser más eficiente y oportuna la justicia, así como hacerla menos costosa, son necesarias y deben ser promovidas con mayor ahínco en todas las materias, pero resulta imprescindible que también se instauren en el sistema penal.

No podemos seguir considerando que el aumento a las penas de prisión o la construcción de nuevas cárceles ayudarán a resolver la problemática social o a mejorar la administración de justicia, existen muchos casos en que la víctima lo que desea es que, -de forma rápida y eficiente sea reparado el daño que sufrió, por lo que una mediación, una conciliación o una suspensión del juicio a prueba del inculpado, bajo la supervisión judicial, representarán mejores soluciones a numerosos conflictos y no se verá afectada la administración de justicia.

Esto es evidente en los delitos culposos de tránsito de vehículos. Lo verdaderamente importante para la víctima es contar con los recursos necesarios para hacer frente a la curación de las lesiones recibidas o la reparación de sus vehículos y de poco le sirve que el inculpado sea encarcelado y llevado a juicio. Sería preferible que a este conflicto se le diera otro tipo de solución más favorable a los intereses de la víctima o de los ofendidos.

Lo mismo podríamos decir de muchos delitos patrimoniales, lo verdaderamente importante para la víctima es que se le repare el daño causado independientemente de que el inculpado sea encarcelado o no, es más, si hiciéramos una encuesta entre las víctimas de delitos patrimoniales, veríamos que preferirían que el inculpado estuviera en libertad para que pudiera trabajar y como consecuencia tuviera recursos para reparar el daño causado a que estuviera en prisión, representando él mismo, un gasto para el Estado.

En resumen, se propone adicionar con tres párrafos el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con la finalidad de elevar a nivel constitucional formas alternativas de solución de los conflictos sociales, especificando que la solución penal debe ser la última vía en ser recurrida.

Por la importancia de los bienes jurídicos que tutela el derecho penal, se propone que se admitirán soluciones alternativas en cualquier etapa del procedimiento, siempre y cuando se satisfagan o se garanticen los intereses de la víctima u ofendidos y las citadas soluciones estén sujetas a la supervisión judicial.

Con la finalidad de proteger en todo momento los derechos humanos, tanto de la víctima o de los ofendidos, como de los inculpados, se propone que toda resolución que ponga fin a un proceso, cualquiera que sea su naturaleza, deberá ser explicada, detalladamente, a las partes en sus alcances y consecuencias, en audiencia pública. Con esto se evitará que las soluciones alternativas de resoluciones de conflictos que se proponen se conviertan en una fuente de abusos para los más desprotegidos.

Finalmente y con la reiterada intención que esta reforma no propicie la corrupción y el abuso en contra de las clases más desprotegidas de nuestro país, se prohíbe que el juez de la causa tenga algún tipo de comunicación con alguna de las partes, sin la presencia de la otra, salvo que se trate de audiencia pública a la que, ambas, hayan sido debidamente convocadas.

En mérito de lo expuesto, con fundamento en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, sometemos a la consideración del honorable Congreso de la Unión el siguiente proyecto de

Decreto

Artículo Primero. Se adicionan tres últimos párrafos al artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 17. ...

...

Las leyes preverán formas alternativas de solución de los conflictos sociales, siendo la penal la última. En los asuntos del orden penal, en los que por razón del bien jurídico en cuestión y de las implicaciones de su afectación, también se admitirán soluciones alternativas en cualquier etapa del procedimiento, siempre y cuando se satisfagan o se garanticen los intereses de la víctima u ofendidos y aquéllas estén sujetas a la supervisión judicial.

Toda resolución que ponga fin a un proceso, cualquiera que sea su naturaleza, deberá ser explicada a las partes en sus alcances y consecuencias, en audiencia pública.

En ningún juicio se permitirá la comunicación del juez con alguna de las partes, sin presencia de la otra, salvo que se trate de audiencia pública a la que hayan sido debidamente convocadas.

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 4 de octubre de 2007.

Diputados: Andrés Lozano Lozano (rúbrica), Ruth Zavaleta Salgado, Javier González Garza (rúbrica), Armando Barreiro Pérez (rúbrica), Miguel Ángel Arellano Pulido (rúbrica), Silvia Oliva Fragoso, Valentina Valia Batres Guadarrama, Juan Nicasio Guerra Ochoa, Alliet Mariana Bautista Bravo, Claudia Lilia Cruz Santiago (rúbrica), Aleida Alavez Ruiz, Víctor Hugo García Rodríguez, Rutilio Cruz Escandón, Efraín Morales Sánchez, Francisco Javier Santos Arreola (rúbrica), Raymundo Cárdenas Hernández, Victorio Rubén Montalvo Rojas (rúbrica), Camerino Eleazar Márquez Madrid, Francisco Sánchez Ramos (rúbrica).


CAMARA DE ORIGEN: DIPUTADOS
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
México, D. F., a 4 de octubre de 2007.
8. INICIATIVA DE DIPUTADOS (GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD)


QUE REFORMA, ADICIONA Y DEROGA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, SUSCRITA POR DIVERSOS DIPUTADOS DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD

Los suscritos, diputadas y diputados federales de la LX Legislatura integrantes del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con fundamento en lo dispuesto en la fracción II, del artículo 71, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 55, fracción I, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, presentamos a la consideración de esta honorable asamblea la siguiente iniciativa con proyecto de decreto que reforma diversas disposiciones en materia de justicia, al tenor de la siguiente:

Exposición de motivos

Es evidente que los resultados en materia de combate a la delincuencia organizada no han sido los esperados. Hoy, a diez años de la aprobación de la Ley contra la Delincuencia Organizada, el balance es desfavorable para las instituciones. Aún cuando dicha ley dotó de herramientas de investigación utilizadas exitosamente en muchos países del mundo, en México no han tenido el desarrollo, ni la utilización que se esperaba.

Aún cuando al aprobarse la Ley contra la Delincuencia Organizada se autorizó que las investigaciones que en la materia realizara la Procuraduría General de la República las hiciera a través de una unidad especializada, no se consideró que dicha especialización también era necesaria para los juzgadores, dada la aplicación de nuevas herramientas de investigación y estándares diferentes de valoración de las pruebas.

Uno de los principales problemas que enfrenta el ministerio público encargado de realizar la acusación en esta materia, es la falta de especialización de los jueces, la diversidad de criterios que existen, por ejemplo, para autorizar los cateos, la intervención de comunicaciones telefónicas y los arraigos, y sobre todo en materia de valoración de pruebas.

La justicia especializada permitirá tener jueces que conozcan a profundidad el fenómeno.

Según algunos expertos, son tres los elementos necesarios para lograr resultados en materia de delincuencia organizada:

a) Leyes que posibiliten legítimamente esta lucha;

b) Instituciones debidamente capacitadas en todos los niveles de procuración y administración de justicia, que comprendan personal debidamente formado y capacitado en el nivel policial, de fiscalía, judicial y penitenciario; y

c) Estrategias de implementación de estas leyes.

Es una responsabilidad del Poder Legislativo crear en el ámbito de su competencia el marco jurídico adecuado que proporcione a las autoridades de impartición de justicia las herramientas adecuadas para realizar su función.

Así, se plantean diversas reformas y adiciones a la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en el que se establece la creación de una jurisdicción especializada en delincuencia organizada, que permita la atención de este tipo de criminalidad no sólo en los procesos penales, sino también, en materia de apelaciones, amparo indirecto y amparo directo.

Por lo antes expuesto y fundado sometemos a esta soberanía la siguiente:

Iniciativa con proyecto de decreto que reforma diversas disposiciones constitucionales en materia de procuración de justicia

Artículo único. Se reforman las fracciones III, IV y V, del artículo 1; los artículos 28, 33, 38 y 42; las fracciones I, y II, del artículo 50, el artículo 50 bis; los párrafos primero, tercero, cuarto, quinto y sexto del artículo 50 ter; se adicionan los artículos 29 bis, 37 bis, 50 bis y 51 bis; se recorre la numeración de los artículos 50 bis y 50 ter y se deroga la fracción III, del artículo 50, todos de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, para quedar como sigue:

Artículo 1. .

I. .

II. .

III. Los tribunales colegiados de circuito y los tribunales colegiados de circuito especializados en materia de delincuencia organizada;

IV. Los tribunales unitarios de circuito y los tribunales unitarios de circuito especializados en materia de delincuencia organizada;

V. Los juzgados de distrito y los juzgados de distrito especializados en materia de delincuencia organizada;

VI.

Artículo 28. Los tribunales unitarios de circuito y los tribunales especializados en materia de delincuencia organizada se compondrán de un magistrado y del número de secretarios, actuarios y empleados que determine el presupuesto.

Artículo 29 bis. Los tribunales unitarios de circuito especializados en materia de delincuencia organizada conocerán:

I. De los juicios de amparo promovidos contra actos de otros tribunales unitarios de circuito especializados en materia de delincuencia organizada, que no constituyan sentencias definitivas, en términos de lo previsto por la Ley de Amparo respecto a los juicios de amparo indirecto promovidos ante juez de distrito especializado en materia de delincuencia organizada. En estos casos, el tribunal unitario especializado en materia de delincuencia organizada competente será el más próximo a la residencia de aquél que haya emitido el acto impugnado;

II. De la apelación de los asuntos conocidos en primera instancia por los juzgados de distrito especializados en materia de delincuencia organizada;

III. Del recurso de denegada apelación en juicios penales federales relativos a delincuencia organizada;

IV. De la calificación de los impedimentos, excusas y recusaciones de los jueces de distrito especializados en materia de delincuencia organizada, excepto en los juicios de amparo;

V. De las controversias que se susciten entre los jueces de distrito especializados en materia de delincuencia organizada sujetos a su jurisdicción, excepto en los juicios de amparo;

VII. Del recurso y apelación a que se refiere el artículo 19 de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada;

VI. De los demás asuntos que les encomienden las leyes de la materia.

Los tribunales unitarios de circuito especializados en materia de delincuencia organizada tendrán la facultad a que se refiere la fracción XVII, del artículo 11, de esta ley, siempre que las promociones se hubieren hecho ante ellos.

Artículo 33. Los tribunales colegiados de circuito y los tribunales colegiados de circuito especializados en materia de delincuencia organizada se compondrán de tres magistrados, de un secretario de acuerdos y del número de secretarios, actuarios y empleados que determine el presupuesto.

Artículo 37 bis. Los tribunales colegiados especializados en materia de delincuencia organizada son competentes para conocer:

I. De los juicios de amparo directo contra sentencias definitivas en materia penal, emitidas por las autoridades judiciales especializadas en materia de delincuencia organizada;

II. De los recursos que procedan contra los autos y resoluciones que pronuncien los jueces de distrito, tribunales unitarios de circuito, ambos especializados en materia de delincuencia organizada, en los casos de las fracciones I, II y III del artículo 83, de la Ley de Amparo;

III. Del recurso de queja en contra de actos en los casos de las fracciones V a XI, del artículo 95, de la Ley de Amparo en relación con el artículo 99 de la misma Ley, siempre que el auto o resolución sea pronunciada por un juez de distrito, tribunal unitario de circuito o tribunal colegiado de circuito especializados en materia de delincuencia organizada;

IV. Del recurso de revisión contra las sentencias pronunciadas en la audiencia constitucional por los jueces de distrito, tribunales unitarios de circuito ambos especializados o tribunal colegiado de circuito especializados en materia de delincuencia organizada;

V. Del recurso de revisión contra las sentencias pronunciadas en la audiencia constitucional por los jueces de distrito, tribunales unitarios de circuito o tribunales colegiados de circuito especializados en materia de delincuencia organizada en los casos a que se refiere el artículo 85 de la Ley de Amparo, y cuando se reclame un acuerdo de extradición dictado por el Poder Ejecutivo a petición de un gobierno extranjero, o cuando se trate de los casos en que el pleno de la Suprema Corte de Justicia haya ejercitado la facultad prevista en el sexto párrafo del artículo 94 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

VI. De los conflictos de competencia que se susciten entre los tribunales unitarios de circuito o jueces de distrito especializados en materia de delincuencia organizada de su jurisdicción en juicios de amparo. Cuando el conflicto de competencia se suscite entre tribunales unitarios de circuito o jueces de distrito de distinta jurisdicción, conocerá el tribunal colegiado especializado en materia de delincuencia organizada que tenga jurisdicción sobre el órgano que previno;

VII. De los impedimentos y excusas que en materia de amparo se susciten entre jueces de distrito especializados en materia de delincuencia organizada y entre los magistrados de los tribunales de circuito especializados en materia de delincuencia organizada. En estos casos conocerá el tribunal colegiado de circuito más cercano;

Cuando la cuestión se suscitara respecto a un solo magistrado de circuito especializado en materia de delincuencia organizada, conocerá su propio tribunal;

VIII. De los recursos de reclamación previstos en el artículo 103 de la Ley de amparo; y

IX. Las demás que expresamente les encomiende la ley o los acuerdos generales emitidos por la Suprema Corte de Justicia funcionando en pleno o en salas de la misma.

Artículo 38. Además de los tribunales colegiados a que se refiere el artículo anterior, podrán establecerse tribunales colegiados de circuito especializados, los cuales conocerán de los asuntos que establece el artículo 37 en la materia de su especialidad.

Artículo 42. Los juzgados de distrito y los juzgados de distrito especializados en materia de delincuencia organizada se compondrán de un juez y del número de secretarios, actuarios y empleados que determine el presupuesto.

Artículo 50. Los jueces federales penales conocerán:

I. De los delitos del orden federal, a excepción de los que son competencia de los jueces de distrito especializados en materia de delincuencia organizada, de conformidad con lo previsto en el artículo 50 bis de la presente ley.

.

II. De los procedimientos de extradición, salvo lo que se disponga en los tratados internacionales y los que sean competencia de los jueces de distrito especializados en materia de delincuencia organizada, de conformidad con lo establecido en el artículo 50 bis de la presente ley.

III. (Se deroga)

Artículo 50 bis. Los jueces federales penales especializados en materia de delincuencia organizada conocerán:

I. De los delitos del orden federal en términos de lo establecido en los artículos 2, 27, 28 segundo y último párrafos, de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada.

II. De los procedimientos de extradición relacionados con la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada y los tratados internacionales en la materia;

III. De los procedimientos para realizar los requerimientos de información o documentos relativos al sistema bancario y financiero, de conformidad con lo establecido en el artículo 9 de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada;

IV. De las solicitudes de arraigo de los inculpados de conformidad con lo establecido en el artículo 12 de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada;

V. De las solicitudes de órdenes de cateo que solicite el ministerio público, de conformidad con lo establecido en el artículo 15 de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada;

VI. De las autorizaciones para intervenir cualquier comunicación privada;

VII. De las solicitudes de órdenes de aprehensión por la comisión de los delitos a que se refiere la Ley Federal Contra la Delincuencia Organizada.

VIII. Del aseguramiento de bienes en términos de lo establecido en el capítulo quinto de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada; y

IX. De los beneficios por la colaboración en la persecución de la delincuencia organizada, de conformidad con lo establecido en el Capítulo Séptimo de la Ley de la materia.

Artículo 50 Ter. En materia federal, la autorización para intervenir comunicaciones privadas, será otorgada de conformidad con la Ley Federal en materia de Delincuencia Organizada y con la Ley de Seguridad Nacional

Artículo 50 Quater. Cuando la solicitud de autorización de intervención de comunicaciones privadas, sea formulada en los términos previstos en las legislaciones locales, por el titular del ministerio público de alguna entidad federativa, exclusivamente se concederá si se trata de los delitos de homicidio, asalto en carreteras o caminos, robo de vehículos, privación ilegal de la libertad o secuestro y tráfico de menores, todos ellos previstos en el Código Penal federal, o sus equivalentes en las legislaciones penales locales.

.

En la autorización, el juez de distrito especializado en materia de delincuencia organizada determinará las características de la intervención, sus modalidades y límites y, en su caso, ordenará a instituciones públicas o privadas, modos específicos de colaboración.

En la autorización que otorgue el juez de distrito especializado en materia de delincuencia organizada deberá ordenar que, cuando en la misma práctica sea necesario ampliar a otros sujetos o lugares la intervención , se deberá presentar ante el propio juez, una nueva solicitud; también ordenará que al concluir cada intervención se levante un acta que contendrá un inventario pormenorizado de las cintas de audio y video o video que contengan los sonidos o imágenes captadas durante la intervención, así como que se le entregue un informe sobre sus resultados, a efecto de constatar el debido cumplimiento de la autorización otorgada.

El juez de distrito especializado en materia de delincuencia organizada podrá, en cualquier momento, verificar que las intervenciones sean realizadas en los términos autorizados y, en caso de incumplimiento, decretar su revocación parcial o total.

En caso de no ejercicio de la acción penal y una vez transcurrido el plazo legal para impugnarlo sin que ello suceda, el juez especializado en materia de delincuencia organizada que autorizó la intervención, ordenará que se pongan a su disposición las cintas resultado de las intervenciones, los originales y sus copias y ordenará su destrucción en presencia del titular del ministerio público de la entidad federativa.

Artículo 51 bis. Los jueces de distrito de amparo especializados en materia de delincuencia organizada conocerán:

I. De los juicios de amparo que se promuevan contra resoluciones judiciales del orden penal de jueces de distrito y magistrados especializados en materia de delincuencia organizada; contra actos de dichas autoridades que afecten la libertad personal y contra los actos que importen peligro de privación de la vida, deportación, destierro o alguno de los prohibidos por el artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

II. De los juicios de amparo que se promuevan conforme a la fracción VII, del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los casos en que sea procedente contra resoluciones dictadas en los incidentes de reparación de daño exigible a personas distintas de los inculpados por la comisión de un delito previsto y sancionado por la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, o en los de responsabilidad civil, por los mismos tribunales que conozcan o hayan conocido de los procesos respectivos, o por tribunales diversos, en los juicios de responsabilidad civil, cuando la acción se funde en la comisión de un delito previsto y sancionado por la Ley Federal contra la delincuencia organizada; y

III. De los juicios de amparo que se promuevan contra leyes y demás disposiciones de observancia general en materia de delincuencia organizada, en los términos de la Ley de Amparo.

Transitorio

Artículo único. El presente decreto entrará en vigor a los trescientos sesenta y cinco días siguientes a su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Salón de sesiones de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión a 4 de octubre de 2007.

Diputados: Andrés Lozano Lozano, Ruth Zavaleta Salgado, Javier González Garza, Armando Barreiro Pérez, Miguel Angel Arellano Pulido, Silvia Oliva Fragoso, Valentina Valia Batres Guadarrama, Juan Guerra Ochoa, Alliet Mariana Bautista Bravo, Claudia Lilia Cruz Santiago, Aleida Alavez Ruiz, Victor Hugo García Rodríguez, Rutilio Cruz Escandón, Efraín Morales Sánchez, Francisco Javier Santos Arreola, Raymundo Cárdenas Hernández, Victorio Rubén Montalvo Rojas, Camerino Eleazar Márquez Madrid (rúbricas).


CAMARA DE ORIGEN: DIPUTADOS
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
México, D. F., a 4 de octubre de 2007.
9. INICIATIVA DE DIPUTADOS (GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD)


QUE REFORMA, ADICIONA Y DEROGA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EN MATERIA DE JUSTICIA PENAL Y SEGURIDAD PÚBLICA, SUSCRITA POR DIVERSOS DIPUTADOS DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD

Los suscritos, diputadas y diputados federales a la LX Legislatura integrantes del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con fundamento en lo dispuesto por la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 55 fracción I del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, presentamos a la consideración de esta honorable asamblea la siguiente iniciativa con proyecto de decreto que reforma diversas disposiciones constitucionales en materia de justicia penal y seguridad publica, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

Uno de los problemas más graves en México es la inseguridad en sus dos vertientes tanto física como jurídica, la primera por los altos índices de violencia que se suceden a diario y que afecta a todos los estratos sociales, la segunda por la ausencia de un marco jurídico que contribuya a combatir los altos índices de impunidad.

El tema de la inseguridad, recobra mayor importancia a raíz de las medidas implantadas por Felipe Calderón para combatir el incremento constante de la delincuencia organizada y las ejecuciones que se efectúan en diversas entidades del país.

La poca efectividad de éstas medidas se debe a que se instrumentan sin el apoyo empírico y científico que las sustente. Los ciudadanos, poco sabemos acerca de la criminalidad y del desempeño de la Procuraduría General de la República, de la Secretaría de Seguridad Pública y hasta del propio Ejercito Mexicano como instituciones encargadas de prevenir y combatir la delincuencia organizada.

A pesar de los operativos militares y de todo lo implantado en contra del crimen organizado, particularmente contra el narcotráfico, lo único que se ha logrado es aumentar el grado de violencia en el país y el consumo de drogas ilícitas.

Ante el problema de la inseguridad, la respuesta ha sido poco eficiente, aumentos en las penas y la sobrepoblación en las prisiones han sido la respuesta ante el clamor contra la inseguridad.

Lo que no se ha hecho es formular una estrategia de prevención de los delitos; implantar sistemas que por primera vez hagan digna de confianza la estadística oficial; transformar las corporaciones policíacas en instituciones sólidamente capacitadas, profesionales, honestas, eficaces y confiables; iniciar la transformación del Ministerio Público a fin de que llegue a ser un órgano que persiga con razonable grado de eficacia y prontitud los delitos, y cuyos agentes sean objeto de una auténtica supervisión de parte de sus superiores jerárquicos y de los denunciantes.

Las respuestas oficiales no sólo han sido ineptas para resolver o atenuar el problema, sino han dado resultados contraproducentes. Su consecuencia más nociva, la saturación de las prisiones, genera condiciones indignas de vida de los internos y aumenta su vulnerabilidad -sin que disminuya la delincuencia-. En otras palabras, mayor población penitenciaria, mayores penas igual a mayores delitos.

El fracaso de los operativos quedó demostrado, con una iniciativa en materia de justicia penal que en los hechos otorga mayores facultades discrecionales a las autoridades y reduce los derechos humanos y las garantías constitucionales de los posibles responsables, lo que demuestra una desesperación evidente porque, demeritan la acción de las autoridades y le abren la puerta a intervenciones autoritarias.

Ante éste planteamiento, el Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática pone a la consideración de ésta soberanía una propuesta integral en materia de seguridad pública y de justicia penal, que contribuya a un combate eficaz a la delincuencia organizada y modifique de manera sustancial el sistema penal de que tenemos en la actualidad, con un respeto irrestricto a los derechos humanos.

Por tanto, planteamos la adición de tres últimos párrafos al artículo 14 constitucional, con la finalidad de establecer expresamente que las leyes dispondrán lo necesario para que se establezcan medios alternativos de solución de controversias civiles y penales, así como los casos en que por el interés público y la trascendencia social no sean aplicables estos medios de solución. De igual manera, se establece que toda sentencia que dé término a un proceso deberá ser leída en audiencia pública habiendo citado previamente a las partes, las cuales podrán solicitar en ese momento la aclaración de los puntos que no hayan entendido.

Por lo que hace al arraigo y la intervención de comunicaciones proponemos en el artículo 16 lo siguiente

a) Que la autoridad judicial, a petición del Ministerio Público y tratándose de delitos graves, tomando en cuenta las características del hecho imputado y las circunstancias personales del inculpado, podrá autorizar el arraigo de éste en el lugar, forma y medios de realización señaladas en la solicitud, el cual no podrá exceder de dos meses, y de tres en caso de delincuencia organizada, teniendo la obligación el Ministerio Público de rendir un informe cuando menos cada quince días de los avances en la investigación y si siguen existiendo las características y circunstancias que lo motivaron.

b) Exceptuar la inviolabilidad de las comunicaciones, siempre y cuando éstas sean entregadas a la autoridad judicial o ministerial de forma voluntaria por los particulares que participen en ellas, siempre y cuando contengan información relacionada con la comisión de un delito, sin que haya necesidad de que las demás personas que intervienen en la misma autoricen su utilización.

En la reforma al artículo 18, proponemos que la gravedad del delito se mida en función de la pena y no por un listado arbitrario de delitos como sucede actualmente en los delitos federales, donde en el artículo 194 del Código Federal de Procedimientos Penales se establece dicho listado, lo anterior ha permitido que ciertas conductas que afectan gravemente a la sociedad no sean sancionadas en virtud de no estar contempladas en ese listado de delitos, de esta manera será la gravedad de la conducta la que determines la penalidad.

Por otra parte, en materia penitenciaria, proponemos que el Juez que decrete la prisión preventiva deberá revisar cada tres meses si persiste la necesidad de continuar con dicha medida, sobre todo en tratándose de aquellas personas que no pudieron obtener su libertad por falta de recursos económicos para cubrir la caución que se le haya fijado, o bien de aquellos casos a quienes se impuso esta medida como resultado de los elementos aportados por el Ministerio Público, esta propuesta se ajusta a diversos tratados internacionales en materia de derechos humanos de los que México ha ratificado.

De igual manera, un juez podrá autorizar la compurgación de penas en lugares distintos a aquellos de la jurisdicción en que se cometió el delito solamente en casos de delincuencia organizada vinculada al tráfico ilícito de estupefacientes, psicotrópicos, secuestro o tráfico de armas.

Para nuestro grupo parlamentario, probablemente, el principio más importante que reconocen los tratados internacionales en materia de derechos humanos, es el de presunción de inocencia, en donde en el artículo 14.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos se establece:

"toda persona acusada de un delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a la ley".

Lo que evidencia el hecho de que el Estado no puede afectar derechos humanos sin que haya una justificación para ello y que debe tratar a la persona como inocente hasta que sea declarada culpable por sentencia judicial firme; pero también, que nadie pueda ser condenado a menos que el Estado pruebe a satisfacción razonable, que la persona es culpable del hecho que se le imputa. De ahí la propuesta de adicionar los párrafos quinto y sexto al artículo 19, con la finalidad de establecer estos principios que apuntan a un sistema penal de corte acusatorio.

En ese sentido, proponemos reformar el artículo 20 constitucional, con la finalidad de modernizar la justicia penal. Con lo anterior proponemos un sistema de justicia con tendencia acusatoria. Se busca cambiar la forma en que los tribunales desarrollan el proceso penal, proyectando ese cambio hacia el modo en que los órganos de procuración de justicia realizan la investigación de los delitos y la preparación de las pruebas de la acusación y, en general, respecto del conjunto de las actividades estatales que constituyen la respuesta represiva a la criminalidad.

Esta reforma establece las bases del nuevo sistema procesal penal, que implica un cambio no sólo de las reglas procesales, sino de todo el sistema; de sus instituciones, organización, operación, valores y cultura.

En el artículo 21 constitucional proponemos que las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio, reserva y desistimiento de la acción penal, podrán ser impugnadas por el interesado aparte del juicio de amparo, hacerlo directamente ante el juez de la materia asistido por un asesor legal quien lo auxiliará en todas las etapas del procedimiento.

Finalmente, para garantizar la independencia y la imparcialidad de los magistrados y jueces proponemos la creación de un fondo de justicia que estará integrado tanto por recursos federales como por recursos locales las Constituciones y las Leyes Orgánicas de las entidades, así como la obligación de dichos poderes de contar con un Consejo de la Judicatura integrado por siete miembros, de los cuales 3 serán nombrados por el Tribunal Superior de Justicia, 3 por el Congreso del estado, de los cuales uno será elegido de entre los abogados postulantes de mayor prestigio en la entidad y 1 por el Poder Ejecutivo, prohibiendo que el presidente del tribunal sea también el presidente del Consejo.

Por lo antes expuesto y fundado sometemos a esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de

Decreto que reforma diversas disposiciones constitucionales en materia de justicia penal y seguridad pública

Único. Se reforman los párrafos segundo, quinto, séptimo, octavo y noveno del artículo 16; el primer párrafo del artículo 18; el primer párrafo del artículo 20, así como el primer párrafo y las fracciones I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII y IX del aparatado A, y el primer párrafo del apartado B, de ese mismo artículo; el primero, segundo, tercero y cuarto párrafos del artículo 21; la fracción III, los párrafos primero y segundo del artículo 116. Se adicionan un quinto párrafo al artículo 14 constitucional; un décimo segundo párrafo al artículo 16, recorriéndose los actuales en su orden subsiguiente; un quinto párrafo al artículo 17; se agregan seis párrafos al artículo 18, recorriéndose los actuales en su orden subsiguiente; las fracciones I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII y IX al primer párrafo del artículo 20 y un párrafo segundo y tercero a la fracción IX y una fracción XI al apartado B de ese mismo artículo; un quinto párrafo, recorriéndose los actuales en su orden subsiguiente al artículo 21; un segundo, tercero, quinto y sexto párrafos del artículo 116 recorriéndose los actuales en su orden subsiguiente; todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue

Artículo 14. .

.

.

Toda sentencia que dé término a un proceso deberá ser leída en audiencia pública, una vez citadas previamente las partes, las cuales podrán solicitar en ese momento la aclaración de los puntos que no hayan entendido.

Artículo 16. .

No podrá librarse orden de aprehensión sino por la autoridad judicial y sin que preceda denuncia o querella de un hecho que la ley señale como delito, sancionado cuando menos con pena privativa de libertad y obren datos suficientes que hagan probable su existencia, según la descripción contenida en la ley, y hagan suponer fundadamente que el inculpado cometió o participó en la comisión del delito.

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Sólo en caso de que los plazos anteriores sean insuficientes para la integración de la averiguación previa que se inició con detenido y exista el riesgo fundado de que el imputado pueda sustraerse a la acción de la justicia, la autoridad judicial podrá, a solicitud del Ministerio Público, decretar el arraigo del indiciado o la prohibición de abandonar una demarcación geográfica determinada, en los términos y condiciones que las leyes respectivas determinen, que en ningún caso estará bajo el exclusivo control del Ministerio Público, sin que pueda exceder de treinta días, salvo que se trate de delincuencia organizada, en cuyo caso podrá prolongarse por la autoridad judicial y a petición del Ministerio Público, hasta por sesenta días más. El Ministerio Público deberá informar al juez cada quince días sobre el avance de la investigación y si siguen existiendo las razones que lo motivaron. Todo abuso a lo anteriormente dispuesto será sancionado por la ley penal.

.

Ningún indiciado podrá ser retenido por el ministerio público por más de cuarenta y ocho horas, plazo en el que deberá ordenarse su libertad o ponérsele a disposición de la autoridad judicial; este plazo podrá duplicarse en aquellos casos que la ley prevea como delincuencia organizada. Todo abuso a lo anteriormente dispuesto será sancionado por la ley penal. En los casos de detención o retención, la autoridad deberá informar verbalmente al inculpado de la naturaleza y las razones de aquélla, así como de los derechos que esta Constitución le otorga, independientemente de que el acto de retención deberá ser fundado y motivado en los términos del presente artículo.

En toda orden de cateo, que sólo la autoridad judicial podrá expedir a solicitud del Ministerio Público y que será escrita, se expresará el lugar que ha de inspeccionarse, la persona o personas que hayan de localizarse o aprehenderse y los objetos que se buscan o han de asegurarse, a lo que únicamente deberá limitarse la diligencia, levantándose al concluirla un acta circunstanciada, en presencia de dos testigos propuestos por el ocupante del lugar cateado o, en su ausencia o negativa, por la autoridad judicial que intervenga en la práctica de la diligencia. El incumplimiento de estos requisitos hará que la diligencia carezca de todo valor probatorio, sin que sirva de excusa el consentimiento de los ocupantes del lugar, si este fue obtenido bajo coacción o de manera fraudulenta. Será excusable el cateo que se realice por la necesidad cuanto tenga como propósito salvar de una amenaza actual o inminente a un bien jurídico de mayor entidad que el de privacidad.

Las comunicaciones privadas son inviolables. La ley sancionará penalmente cualquier acto que atente contra la libertad y privacía de las mismas, excepto cuando sean entregadas a la autoridad judicial o ministerial de forma voluntaria por los particulares que participen en ellas. Exclusivamente la autoridad judicial federal, a petición de la autoridad federal que faculte la ley o del titular del Ministerio Público de la entidad federativa correspondiente, podrá autorizar la intervención de cualquier comunicación privada. Para ello, la autoridad competente, por escrito, deberá fundar y motivar las causas legales de la solicitud, expresando además, el tipo de intervención, los sujetos de la misma y su duración. La autoridad judicial federal no podrá otorgar estas autorizaciones cuando se trate de materias de carácter electoral, fiscal, mercantil, civil, laboral o administrativo, ni en el caso de las comunicaciones del detenido con su defensor.

El juez valorará el alcance de las comunicaciones privadas que sean presentadas por alguno de los particulares que participen en ellas ante la autoridad ministerial o judicial, siempre y cuando contengan información relacionada con la comisión de un delito, sin que haya necesidad de que las demás personas que intervienen en la misma autoricen su utilización.

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.

Artículo 17. .

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.

Las leyes preverán formas alternativas de solución de los conflictos sociales, siendo la penal la última. En los asuntos del orden penal, en los que por razón del bien jurídico en cuestión y de las implicaciones de su afectación se considere excesiva o innecesaria la aplicación de una sanción penal, también se admitirán soluciones alternativas en cualquier etapa del procedimiento, siempre y cuando se satisfagan o se garanticen los intereses de la víctima y aquellas estén sujetas a la supervisión judicial. Asimismo, las leyes penales establecerán los casos en que el juez podrá autorizar al Ministerio Público, a solicitud fundada y motivada de éste, a que se abstenga de continuar con la acción penal o la acusación, así como los supuestos y las condiciones en que los jueces con resolución motivada, podrán prescindir de aplicar sanción penal o sustituirla por una de menor gravedad, siempre que se trate de delitos no graves.

Artículo 18. Durante el proceso penal podrán imponerse al imputado sólo las medidas precautorias indispensables, con la finalidad de asegurar su comparecencia en juicio, el desarrollo de la investigación y proteger a la víctima, los testigos y la comunidad. La prisión preventiva sólo podrá imponerse cuando otras medidas cautelares menos restrictivas no sean suficientes para garantizar su propósito.

Cada tres meses la determinación de la prisión preventiva, deberá ser validada por el juez comprobando que no se han desvanecido los requisitos del auto de formal procesamiento.

La prisión preventiva no podrá exceder del tiempo que cómo máximo fije la ley al delito que motivare el proceso y en ningún caso será superior a dos años. Si cumplido este termino no se ha pronunciado sentencia el imputado será puesto en libertad de inmediato mientras se siga el juicio, sin que ello obste para imponer otras medidas cautelares.

Siempre que se trate de delincuencia organizada y de delitos en cuya comisión se utilicen medios especialmente violentos como armas de fuego, explosivos o cualquier otro con efectos similares, habrá lugar a prisión preventiva cuya duración se prolongará por el tiempo en que se haga uso del derecho de defensa y no habrá lugar a libertad provisional bajo caución.

El juez deberá valorar especialmente, además de lo señalado en el primer párrafo del presente artículo lo siguiente:

I. Si el sujeto ha sido procesado o esta siendo procesado por otros delitos de naturaleza análoga.

II. Si el sujeto ha sido sentenciado por otro delito o delito similar con anterioridad, y

III. Si el sujeto se ha evadido de la acción de la justicia con anterioridad.

La determinación de la ejecución de la pena tendrá en todo caso carácter jurisdiccional, y su observancia estará a cargo de un juez de ejecución de sentencias. El sistema penitenciario se organizará sobre la base del trabajo, la capacitación para el mismo, la educación y la salud, como medios para lograr la reinserción del sentenciado a la sociedad y procurar que no vuelva a delinquir, observando los beneficios que para él prevé la ley. Las mujeres compurgarán sus penas en lugares separados de los destinados a los hombres para tal efecto.

Los gobiernos de la federación, de los estados y del Distrito Federal, sujetándose a lo que establezcan las leyes respectivas, podrán celebrar convenios de carácter general para que los sentenciados por delitos de un fuero diverso cumplan su condena en establecimientos penitenciarios dependientes de sus jurisdicciones, bajo condiciones de dignidad para los fines señalados en el párrafo anterior.

El juez podrá autorizar la compurgación de penas en lugares distintos a aquellos de la jurisdicción en que se cometió el delito en casos de delincuencia organizada vinculada al tráfico ilícito de estupefacientes y psicotrópicos, secuestro y tráfico de armas.

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Artículo 20. Todo proceso penal ordinario se regirá por los siguientes principios o reglas:

I. El proceso penal tendrá por objeto la búsqueda de la verdad o material, proteger al inocente, procurar que el culpable no quede impune y que los daños causados por el delito se reparen;

II. A todo inculpado se presumirá inocente mientras no se declare su culpabilidad mediante sentencia definitiva, dictada dentro de un procedimiento establecido en la ley y en el que se tome en cuenta el principio in dubio pro reo;

III. Toda audiencia se desarrollará en presencia del juez, sin que pueda delegar en ninguna persona el desahogo y la valoración de las pruebas. La presentación de los argumentos y los elementos probatorios se desarrollará de manera pública, contradictoria y oral;

IV. Para fines del juicio no se considera prueba ningún elemento que no haya sido desahogado en la audiencia ante la presencia del juzgador. Las pruebas obtenidas por el ministerio público y la defensa deberán reproducirse de manera integra ante el juez para que tengan efecto en el juicio.

V. El juicio penal se celebrará ante un juez independiente e imparcial que no haya conocido del caso previamente y en el que se presenten las pruebas y argumentos de las partes de manera pública y contradictoria en igualdad de condiciones procesales.

VI. La carga de la prueba para demostrar la culpabilidad corresponden a la parte acusadora; independientemente las partes tendrán igualdad, ya sea para sostener la acusación o la defensa.

VII. No se permitirá la comunicación ex parte y por lo tanto ningún juzgador podrá tratar asuntos que estén sujetos en juicio con cualquiera de las partes sin que este presente la otra, respetando en todo momento el principio de contradicción.

VIII. Sólo serán objeto de consideración de la sentencia los hechos comprobados con base en las pruebas obtenidas de conformidad con la ley y libremente valoradas por el juez. Las pruebas obtenidas por una acción ilegal de la autoridad carecerán de todo valor probatorio.

IX. El juez sólo podrá condenar cuando exista convicción plena de la existencia de la culpabilidad del procesado, en todo caso de duda deberá absolverlo.

A. Son garantías del inculpado:

I. Que se le presuma inocente mientras no se declare su culpabilidad mediante sentencia definitiva en la que se haya tomado en cuenta el principio in dubio pro reo.

II. A guardar silencio y a que ese silencio no se utilice en su perjuicio. Queda prohibida y será sancionada por la ley penal, toda incomunicación, intimidación o tortura.

III. La confesión rendida sin la asistencia del defensor carecerá de todo valor probatorio. Cuando un inculpado acepte declarar, la autoridad que reciba su declaración estará obligada a probar que se le hicieron saber los derechos que le otorga la Constitución, así como que dicha declaración fue libre de coacción. Cuando el inculpado de manera espontánea y libre acepte ante el juez su responsabilidad en un hecho delictivo, la ley establecerá los beneficios que pueden concedérsele, siempre y cuando repare el daño ocasionado.

El inculpado podrá optar por la apertura del proceso abreviado en los supuestos y modalidades que la ley determine.

IV. a VIII. .

IX. .

La ley garantizará que el defensor de oficio desempeñe su cargo con autonomía e independencia y por ello procurará que sus emolumentos no sean menores a los que por ley corresponden al representante social.

La ley establecerá las excepciones y los requisitos para admitir en juicio la prueba preconstituida, que por su naturaleza requiera desahogarse antes de juicio. En caso de delincuencia organizada o de casos en los que se presuponga la amenaza a los testigos, la ley establecerá la manera en que las declaraciones de testigos y víctimas se hagan, y los casos en que los testigos cambien su declaración y se presuma fundadamente que ello es debido a una amenaza, el juez podrá tomar en cuenta la declaración rendida ante el Ministerio Público siempre y cuando sea verosímil y se encuentre confirmada por otros medios de prueba.

Las garantías previstas en las fracciones I y IX también serán observadas durante la averiguación previa, en los términos y con los requisitos y límites que las leyes establezcan. Lo previsto en la fracción II no estará sujeto a condición alguna. La ley determinará la duración máxima de una averiguación previa que se integre sin detenido, el cuál no podrá exceder en ningún caso de los plazos de prescripción, transcurrido ese término se procederá a su determinación.

X.

XI. A ser indemnizado por error judicial, con cargo al fondo a que se refiere la fracción IV del apartado B de este artículo.

B. Son garantías de la víctima.

I. a III. .

IV. .

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El gobierno federal y los gobiernos de las entidades federativas establecerán en sus respectivas competencias un fondo económico destinado al apoyo de las víctimas, la capacitación y estímulo a los defensores de oficio y a la reparación del daño. Este fondo se integrará con los recursos que se obtengan por la enajenación de los bienes decomisados en procesos penales.

V. a VI. .

Artículo 21. La imposición de las penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial. La investigación y persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público, el cual se auxiliará con una policía que estará bajo su autoridad y mando inmediato. Compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por las infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía, las que únicamente consistirán en multa o arresto hasta por treinta y seis horas; pero si el infractor no pagare la multa que se le hubiese impuesto, se permutará esta por el arresto correspondiente, que no excederá en ningún caso de treinta y seis horas. La autoridad administrativa, en los términos que establezcan las leyes de justicia comunitaria podrá imponer multa y arresto 60 días de arresto. El procedimiento que se contenga en dichas leyes garantizará que el juez tenga independencia e imparcialidad y se respetarán los principios de publicidad, contradicción y oralidad, de derecho de defensa y de inocencia, y establecerá las medidas restrictivas y cautelares para la protección de los derechos de los ciudadanos y la comunidad.

Si el infractor de los reglamentos gubernativos y de policía fuese jornalero, obrero o trabajador, no podrá ser sancionado con multa mayor del importe de su jornal o salario de un día.

Tratándose de trabajadores no asalariados, la multa que se imponga por infracción de los reglamentos gubernativos y de policía, la multa no excederá del equivalente a un día de su ingreso.

Las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio, reserva y desistimiento de la acción penal, podrán ser impugnadas por vía jurisdiccional y en caso de que el órgano competente determine que existen elementos suficientes para el ejercicio de la acción penal, el interesado podrá hacerlo directamente ante el juez de la materia asistido por un asesor legal quien lo auxiliará en todas las etapas del procedimiento, en los términos que establezca la ley.

En ningún caso en que la autoridad judicial autorice a un particular el ejercicio de la acción penal habrá lugar a la prisión preventiva.

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Artículo 116. ...

I. a II. ...

III. Para garantizar la independencia de los poderes judiciales se establecerá un fondo único que se integrará con aportaciones federales y locales.

Los presupuestos de los Poderes judiciales federal y local se integrarán en un fondo único garantizando la independencia financiera de los mismos. A tal efecto dentro del presupuesto de egresos de la Federación se considerarán las asignaciones que cada año deberán suministrarse a dichos poderes. Los Estados y el Distrito Federal podrán hacer aportaciones adicionales a sus poderes judiciales.

Las asignaciones de los recursos del fondo a que se refiere el párrafo anterior a cada uno de los poderes judiciales se realizará con base en principios de distribución racional de conformidad con los criterios que establezca la ley que para el efecto se promulgue.

La independencia e imparcialidad de los magistrados y jueces deberá estar garantizada por la federación, a través de la creación de un Fondo de Justicia que estará integrado tanto por recursos federales como recursos locales las Constituciones y las Leyes Orgánicas de los estados.

Los poderes judiciales contarán con un Consejo de la Judicatura que estará integrado por siete miembros, de los cuales tres serán designados por el Tribunal Superior de Justicia, tres por el Poder Legislativo, de los cuales uno deberá ser elegido dentro de los abogados postulantes y uno nombrado por el Poder Ejecutivo integrado por tres representantes del Poder Judicial, quienes deberán cubrir los requisitos que las leyes locales establezcan.

Los consejeros durarán en el cargo cinco años y uno de ellos será nombrado presidente por mayoría de votos, las leyes de la materia que se expidan establecerán la prohibición de el Presidente del Tribunal lo sea también del Consejo.

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IV. a VII. .

Transitorios

Artículo Primero. El presente decreto entrará en vigor a los trescientos sesenta y cinco días siguientes al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Artículo segundo. Las legislaturas de los estados establecerán en las leyes que expidan para la aplicación de la presente reforma una aplicación progresiva en cada una de sus jurisdicciones, para que en un plazo no mayor a siete años se modifique el procedimiento en los estados y el Distrito Federal.

El Congreso de la Unión y las legislaturas de los estados y del Distrito Federal, deberán destinar los recursos necesarios para la reforma del sistema de justicia penal, las partidas presupuestales deberán señalarse en el presupuesto inmediato siguiente a la entrada en vigor del presente decreto y en los presupuestos sucesivos, este presupuesto deberá destinarse al diseño de las reformas legales, los cambios organizacionales, la construcción y operación de la infraestructura y la capacitación necesaria para jueces, agentes del Ministerio Público, defensores públicos y particulares, policías y peritos. Dentro de los dos meses siguientes a la entrada en vigor del presente decreto se creará una comisión ejecutiva con representantes de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, además del sector académico y la sociedad civil, así como de las Conferencias de Seguridad Pública, Procuración de Justicia y de presidentes de tribunales, para impulsar la reforma de los sistemas de justicia penal de la federación, los estados y el Distrito Federal.

Esta coadyuvará y apoyará a las autoridades locales y federales, cuando así se lo soliciten. Se informará de los avances de la reforma al Congreso de la Unión.

Las garantías relativas al principio de inocencia, a la prisión preventiva, entrarán en vigor a los tres meses de la publicación de este decreto las reformas tanto a nivel federal como de las entidades federativas.

Salón de sesiones de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, a 4 de octubre de 2007.

Diputados: Andrés Lozano Lozano (rúbrica), Ruth Zavaleta Salgado, Javier González Garza (rúbrica), Armando Barreiro Pérez (rúbrica), Miguel Ángel Arellano Pulido (rúbrica), Silvia Oliva Fragoso, Valentina Valia Batres Guadarrama, Juan Nicasio Guerra Ochoa, Alliet Mariana Bautista Bravo, Claudia Lilia Cruz Santiago (rúbrica), Aleida Alavez Ruiz, Víctor Hugo García Rodríguez, Rutilio Cruz Escandón, Efraín Morales Sánchez, Francisco Javier Santos Arreola (rúbrica), Raymundo Cárdenas Hernández, Victorio Rubén Montalvo Rojas (rúbrica), Camerino Eleazar Márquez Madrid, Francisco Sánchez Ramos (rúbrica).

CAMARA DE ORIGEN: DIPUTADOS
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
México, D. F., a 4 de octubre de 2007.
10. INICIATIVA DE DIPUTADOS (GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD)


QUE REFORMA, ADICIONA Y DEROGA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EN MATERIA DE SEGURIDAD PÚBLICA, SUSCRITA POR DIVERSOS DIPUTADOS DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD

Los suscritos, diputados federales de la LX Legislatura integrantes del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con fundamento en lo dispuesto en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en el artículo 55, fracción I, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, presentan a la consideración de esta honorable asamblea iniciativa con proyecto de decreto que reforma diversas disposiciones constitucionales, en materia de seguridad publica, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

A más de una década del establecimiento del sistema nacional de seguridad pública no se han obtenido los resultados esperados. La poca efectividad de estas medidas se debe a que se instauran sin apoyo empírico y científico que las sustente. Los ciudadanos poco sabemos acerca de la criminalidad y del desempeño de la Procuraduría General de la República y de la Secretaría de Seguridad Pública, como instituciones encargadas de prevenir y combatir la delincuencia organizada.

Lo mismo ocurre en el caso de las autoridades locales: los habitantes de los estados desconocen los niveles de efectividad de las instituciones de seguridad pública.

Pese a las acciones y a los programas de las instituciones de seguridad pública y procuración de justicia, y a los extremos de haber llegado a instaurar operaciones militares y a todo lo implantado contra el crimen organizado, particularmente el narcotráfico, lo único que se ha logrado es aumentar el grado de violencia en el país y el consumo de drogas ilícitas.

Ante el problema de la inseguridad, la respuesta ha sido poco eficiente: los aumentos de las penas y la sobrepoblación de las prisiones han sido la respuesta ante el clamor contra la inseguridad.

Lo que no se ha hecho es formular una estrategia de prevención social de los delitos; implantar sistemas que por primera vez hagan digna de confianza la estadística oficial; transformar las corporaciones policiacas en instituciones sólidamente capacitadas, profesionales, honestas, eficaces y confiables; iniciar la transformación del Ministerio Público a fin de que sea un órgano que persiga con razonable grado de eficacia y prontitud los delitos y cuyos agentes sean objeto de auténtica supervisión de sus superiores jerárquicos.

El tema de la inseguridad cobra mayor importancia a raíz de las medidas implantadas por Felipe Calderón para combatir el constante incremento de la delincuencia organizada y las ejecuciones que se efectúan en diversas entidades del país.

El fracaso de la policía federal en materia de seguridad pública ha quedado demostrada, y la única propuesta del Ejecutivo federal es una iniciativa en materia de justicia penal que, en los hechos, otorga mayores facultades discrecionales a las autoridades y reduce los derechos humanos y las garantías constitucionales de los ciudadanos en general, lo que demuestra una desesperación evidente porque demerita la acción de las autoridades y abre la puerta a intervenciones autoritarias y al abuso del poder.

Ante ese planteamiento, el Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática pone a consideración de esta soberanía una propuesta integral en materia de seguridad pública que contribuya a un combate eficaz de la delincuencia organizada y modifique de manera sustancial el sistema penal, con respeto irrestricto de los derechos humanos.

El propósito de la iniciativa es modificar el artículo 21 de la Constitución federal, para establecer como una garantía a la seguridad pública, de tal manera que los habitantes del país puedan exigir a las autoridades el cumplimiento de sus obligaciones con lo cual se les permita acceder a dicha garantía.

También se establece una modificación del artículo 73 de la Constitución federal para que el Congreso, desde un nuevo enfoque, establezca a través de la una ley de aplicación federal las nuevas directrices según las cuales tiene que funcionar el sistema nacional de seguridad pública.

Se propone que se dote al Congreso de facultades que le permitan evaluar el cumplimiento de las autoridades de las directrices establecidas en la ley, y que no sólo se limite a verificar que los recursos han sido aplicados a los programas autorizados sino que se refiera a una evaluación cualitativa de la política que en materia de seguridad pública implanten las autoridades federales y las locales que utilicen recursos federales.

Asimismo, se propone modificar los artículos 115 y adicionar una fracción al artículo 116 de la Constitución federal, con el propósito de establecer para los gobiernos municipales y los estatales que la emisión de sus leyes cumpla las directrices exigidas en el artículo 73 para las leyes que expida el Congreso en materia de seguridad pública.

En este contexto, se propone como requisito para que los agentes de policía puedan realizar sus funciones de prevención del delito o en auxilio del Ministerio Público, en la investigación del delito, que se sometan a un proceso de certificación, proceso cuyas directrices deberán establecerse en las leyes federales y tendrán que ser incorporadas en las legislaciones locales.

Por lo expuesto y fundado, sometemos a esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de

Decreto que reforma diversas disposiciones constitucionales, en materia de justicia penal y seguridad pública

Artículo Único. Se reforman los párrafos sexto y séptimo del artículo 21, la fracción XXIII del artículo 73, el inciso h) de la fracción III y la fracción VII del artículo 115; y se adiciona la fracción VIII del artículo 116, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 21. .

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La seguridad pública es la función del Estado para salvaguardar la integridad de las personas y el ejercicio de sus derechos, así como preservar las libertades y el orden público.

La federación, los estados, el Distrito Federal y los municipios la prestarán con respeto de los derechos humanos y deberán coordinarse en los términos que disponga esta Constitución.

Artículo 73.

I. a XXII. .

XXIII. Para expedir leyes que establezcan las bases de coordinación entre la federación, el Distrito Federal, los estados y los municipios y para establecer y organizar las instituciones de seguridad pública en materia federal.

Las instituciones que participan en funciones de seguridad pública serán de carácter civil, disciplinado, profesional, apartidista y no deliberante, y se regirán por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo, honradez, imparcialidad y de uso proporcional de la fuerza y de respeto irrestricto a los derechos humanos. El Ministerio Público y las instituciones policiales de los tres órdenes de gobierno deberán coordinarse entre sí para cumplir los objetivos de la seguridad pública y formarán el sistema nacional de seguridad pública, que comprenderá al menos lo siguiente:

a) La regulación de la selección, el ingreso, la formación, la permanencia, la evaluación, el reconocimiento y la certificación de los integrantes de las instituciones de seguridad pública. La operación y el desarrollo de estas acciones serán competencia de la federación, el Distrito Federal, los estados y los municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias.

b) El establecimiento de las bases de datos mínimos, criminalísticos y de personal para las instituciones de seguridad pública. Ningún integrante de las instituciones de seguridad pública podrá realizar funciones si no se encuentra registrado en el sistema.

c) Se determinará la participación de la comunidad que coadyuvará, entre otros, en los procesos de evaluación de la misma.

d) Los fondos de ayuda federal para la seguridad pública a nivel nacional serán aportados a las entidades federativas y a los municipios para ser destinados exclusivamente a estos fines. La evaluación de los programas y de la aplicación de los recursos financieros será hecha por el Congreso de la Unión.

XXIV. a XXX. .

Artículo 115. .

I. y II. .

III. Los municipios tendrán a su cargo las funciones y los servicios públicos siguientes:

a) ...

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h) Seguridad pública, policía preventiva municipal y tránsito, en los términos de los artículos 21 y 73 de esta Constitución; e

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IV. a VI. .

VII. La policía preventiva estará al mando del presidente municipal, en los términos de la ley de seguridad pública del estado. Aquélla acatará las órdenes que el gobernados del estado le transmita en los casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público.

El Ejecutivo federal tendrá el mando de la fuerza pública en los lugares donde resida habitual o transitoriamente.

La designación de los mandos de la policía podrá ser hecha solamente entre los que han aprobado el proceso de certificación a que se refiere esta Constitución.

Los agentes de la policía municipal deberán tener sistemas de profesionalización que garanticen el cumplimiento de los principios a que se refiere la fracción XXIII del artículo 73, y para tal fin deberán someterse a los procesos de certificación que determine la ley estatal;

VIII. .

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Artículo 116. .

Los poderes de los estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:

I. a VII. .

VIII. Los estados deberán expedir leyes de seguridad pública para regular la prestación de esta función pública a nivel estatal y municipal en las que establecerán los lineamientos generales.

Los estados al expedir leyes de seguridad pública observarán los lineamientos establecidos en el artículo 73, fracción XXIII, y de las leyes que deriven de dicha fracción, respecto de la selección, el ingreso, la formación, la promoción, la evaluación, la permanencia, el reconocimiento y la certificación de los miembros de las instituciones de seguridad pública, así como de las otras materias a que se refiere dicha fracción.

Transitorio

Artículo Único. El presente decreto entrará en vigor a los trescientos sesenta y cinco días siguientes a su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Salón de sesiones de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, a 4 de octubre de 2007.

Diputados: Javier González Garza, Claudia Lilia Cruz Santiago, Armando Barreiro Pérez, Francisco Sánchez Ramos, Andrés Lozano Lozano, Victorio Rubén Montalvo Rojas, Francisco Javier Santos Arreola, Miguel Ángel Arellano Pulido (rúbricas).

 

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